ProRail als ZBO: goede keuze, slechte reden?

Afgelopen maandag schreef staatssecretaris Dijksma van Infrastructuur en Milieu een brief aan de Tweede Kamer. Het kabinet wil ProRail omvormen tot een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Minder radicaal dan de eerder aangekondigde reorganisatie tot agentschap, maar een actie die de staatsecretaris meer grip zou moeten geven op het spoor. Maakt het kabinet daarmee een juiste keuze?

Soap rondom ProRail

De soap rondom ProRail is nog altijd niet ten einde. Eerst was er een financieel schandaal deze winter. Toen een nieuwe topman die zich publiekelijk liet horen. Klachten in de media over het spoorvervoer zijn luid te horen. En tot slot zit er een nieuw bewindspersoon op Infrastructuur en Milieu. Nu wil het kabinet kennelijk optreden. Onlangs hintte de staatssecretaris al op het beëindigen van de zelfstandigheid van de organisatie en op de omvorming tot een agentschap. Deze oplossing lag al klaar en lijkt in iets afgeslankte vorm nu te worden geïmplementeerd. De vraag blijft welk probleem daarmee wordt opgelost.

Is het kabinet bang voor nieuwe financiële problemen bij de organisatie? Wil de staatssecretaris haar tanden laten zien aan de directeur die al een aantal keer op assertieve wijze de media zocht? Betekent de verandering naar een ZBO dat er meer treinen kunnen rijden en minder wissels stukgaan? Of wil deze coalitie oprecht dat publieke taken worden uitgevoerd door publieke organisaties?

Oplossingen op zoek naar problemen, dat komt vaker voor. De Noorse hoogleraar Johan Olsen schreef samen met twee Amerikaanse collega’s een inmiddels klassiek boek over dit fenomeen. Beleid wordt volgens hen vaak gevormd doordat oplossingen op zoek zijn naar een probleem. Zo gauw de oplossing het juiste probleem te pakken heeft kan er een besluit worden genomen. De stukjes van de beleidspuzzel liggen door elkaar en wachten op degene die de puzzel kan leggen. Een blik op de stukken die de staatsecretaris naar de Kamer stuurde leert dat die puzzel nog niet feilloos is gelegd.

Mogelijke problemen

Laten we eerst kijken naar de prestaties van ProRail. Uit evaluaties blijkt dat de organisatie haar werk goed doet, en dat het steeds beter gaat. Hoewel de publieke opinie niet altijd gunstig gestemd is jegens organisaties die zich bezighouden met spoorvervoer, lijkt hier geen groot probleem vast te stellen. De omvorming van een privaatrechtelijke BV naar een publiekrechtelijke ZBO zou hier volgens mij ook geen veranderingen in brengen. Sterker nog, in veel gevallen leveren verzelfstandigde organisaties – zowel in privaatrechtelijke als in publiekrechtelijke vorm – niet op wat van ze wordt gehoopt, zo blijkt uit mijn promotieonderzoek. Ook na de vorming van een ZBO is de minister of staatssecretaris niet direct verantwoordelijk voor wissels die al dan niet vervangen worden of voor andere dagelijkse beslissingen die ProRail moet nemen.

Dan de leiding over de organisatie. Volgens de kaderwet ZBO’s, die in grote lijnen de vormgeving van dergelijke organisaties regelt kan de minister het bestuur benoemen en ontslaan. Maar ook dat is al geregeld in de huidige organisatie, waar de aandeelhoudersvergadering die taak uitvoert. Formeel is daar nu een wat omslachtige constructie voor opgetuigd, maar in de praktijk kan de minister dergelijke beslissingen al nemen. En dit geldt voor de meeste artikelen in de kaderwet. Aan de ene kant kunnen gelijksoortige regelingen worden getroffen via de relatie tussen aandeelhouder en bestuur. Aan de andere kant kunnen desgewenst veelvuldige uitzonderingen worden gemaakt op de richtlijnen die de kaderwet voorschrijft.

Zou de verantwoording dan beter worden als ProRail een ZBO wordt? Dat is twijfelachtig. Het is niet zo dat de financiën beter in de gaten kunnen worden gehouden. De Algemene Rekenkamer heeft reeds de bevoegdheid om in de boeken te kijken. Na de omvorming zal dat nog altijd zo zijn, alleen op grond van een ander artikel in de Comptabiliteitswet die deze zaken regelt.

Vestzak-broekzak-operatie

Een terechte reactie lijkt daarom: de voorgestelde organisatieverandering maakt niets uit. Er zal wellicht iets meer informatie worden gegeven over ProRail in de jaarlijkse begroting van het ministerie van I&M. Maar praktisch gezien houdt het daar wel zo’n beetje op. Bestuurskundige Philip Karré twitterde logischerwijs: vestzak-broekzak.

Publieke taken door publieke diensten

Rest nog een principieel argument: de rechtsvorm. Eigenlijk is dit het enige goede argument voor de keuze van het kabinet. Op dit moment is ProRail nog altijd een BV: een privaatrechtelijke rechtsvorm. Het privaatrecht is uitstekend geschikt om flexibiliteit te bieden aan afspraken die mensen en organisaties onderling met elkaar maken. Maar het handelen van de overheid is terecht ingebed in het publiekrecht, dat machtsmisbruik door de overheid moet voorkomen. En daarom is het in vrijwel alle gevallen onwenselijk dat de overheid gebruik maakt van de BV om diensten te laten uitvoeren. In die zin is de keuze voor een nieuwe rechtsvorm voor ProRail een goede keuze.

Of het kabinet zich door deze redenering heeft laten leiden is de vraag. In dit geval lijkt de oplossing van minder autonomie voor ProRail al klaar te hebben gelegen en leek men te wachten op passende problemen. Tot slot heeft Dijksma na de aankondiging van de omvorming tot agentschap water bij de wijn gedaan. De meer ingrijpende vorming van een agentschap is voorlopig afgewend. Het lijkt nu dus dat het kabinet een beslissing heeft genomen die op papier gestoeld is op de juiste principes, maar waar in de praktijk weinig consequenties van mogen worden verwacht.