Naar een responsive uitvoering van sociaal beleid - co referaat Van Slingelandt-lezing

Dames en heren, ik heb mijn co referaat de titel gegeven: Naar een responsive uitvoering van sociaal beleid. Dat heb ik gedaan omdat ik denk dat situationele (on)gelijkheid, het onderwerp van de lezing die we zojuist hebben aangehoord, het resultaat is van de uitvoering van sociaal beleid. Daarom wil ik eerst stilstaan bij de uitvoering van gedecentraliseerd sociaal beleid om vervolgens af te sluiten met de vraag welke betekenis de notie van gelijkheid in die context kan vervullen.

Ik start met een korte typering vanDe verbouwing van het sociaal beleiddie zich de laatste decennia heeft voltrokken. Deze verbouwing van het sociale beleidsdomein wordt in mijn ogen in een verkeerd licht geplaatst wanneer we haar primair bezien vanuit een bril van afbraak en beheersing. Er is niet slechts sprake van een neoliberale afbouw van de staat ten gunste van een vergroting van de ruimte voor de markt. Wel is het zo dat de staat soms een stap terug doet en ruimte geeft aan marktpartijen, maar vaak bindt ze die tegelijk aan begrenzingen die die marktpartijen aan publieke doelen tracht te committeren. Dat de publieke rol in deze aanpak niet altijd duidelijk en overtuigend is wordt bijvoorbeeld geïllustreerd in de recente casus van het Slotervaart Ziekenhuis en de IJsselmeerziekenhuizen. Ook is het niet juist om de herziening van het sociaal beleid vooral te bezien in termen van een afbouw van rechten en afbraak van burgerschap. Wel is het zo dat er sprake is van een hernieuwde aandacht voor wederkerigheid en een meer communitaristische invulling van burgerschap. Wanneer decentralisatieoperaties echter gepaard gaan van een forse 'efficiencykorting' mag het niet verbazen dat in het politieke debat de nadruk wel komt te liggen op afbouw en afbraak. Ten slotte is ook een verschuiving van een rechtstatelijke, dus regelgestuurde uitvoering van sociale rechten naar managerial controle op de output van publieke diensten een te ééndimensionale weergave van de werkelijkheid van het veranderende sociaal beleid. Wel is het zo dat er meer aandacht is voor de beoogde doelen van het beleid en voor de mogelijke averechtse effecten, zich onder andere vertalend in een grotere nadruk op controle en handhaving. Wanneer dat in de praktijk tot zogenaamde 'minutenzorg' en een (te) grote administratieve belasting van uitvoerders leidt, mag het wederom niet verbazen dat de nadruk in de beleving van de herziening zich vooral richt op managerial control.

Een meer doelgericht sociaal beleid

Deze korte introductie over wat de herziening van het sociale beleid wel en niet is laat direct zien dat het hier om een complexe operatie gaat. In de kern gaat het om een proces van decentralisatie van sociaal beleid (soms naar de markt, vaker naar het lokaal bestuur) waarbij centraal wel de doelen van het beleid worden vastgelegd maar steeds minder precieze regels en rechten worden geformuleerd en waar een andere vorm van uitvoering van sociaal beleid bij past waarin doelgerichtheid voorop staat. (De vraag is dan -voor straks- of daarbinnen ruimte is voor een notie van (situationele) gelijkheid.)

Meer collectieve en meer individuele verantwoordelijkheid

Bij de herziening van het sociaal beleid gaat het dus niet om een vermindering van publieke/collectieve verantwoordelijkheid voor het wel zijn van de burger, maar om een herformulering van die verantwoordelijkheid. Die herformulering is tweeledig. In de eerste plaats betreft het een kleinschaliger organisatie van de publieke/collectieve verantwoordelijkheid -omdat we weten dat dat bij kan dragen aan het beheersen van ongewenste averechtse effecten. Kleinschaliger georganiseerde publieke voorzieningen kunnen beter aansluiten bij lokale gewoonten en praktijken en maken een betere sociale controle mogelijk. In de tweede plaats gaat het om een vergroting van de individuele verantwoordelijkheid van de burger. Op twee manieren. Achteruitkijkend, dan gaat het om 'blame responsibility', zeg maar de verplichtingen waaraan de burger wordt gehouden. En vooruitkijkend, en dan gaat het om 'task-oriented responsibilty', het zoeken en gebruiken van kansen.

Responsief recht

De wijze waarop ik zojuist de omslag in het sociaal beleid formuleerde is verwant aan het door Nonet en Selznick (1978) gemuntte onderscheid tussen autonoom en responsief recht. Responsief recht, en in die richting ontwikkelt het sociaal beleid zich, is instrumenteel aan maatschappelijke noden en wensen en vindt haar doelstelling dus niet rechtsintern, in een doelstelling als rechtsgelijkheid, zoals het autonome recht. De legitimatie voor responsief recht wordt gezocht in substantiële in plaats van procedurele rechtvaardigheid. En de uitvoering van responsief recht is niet gebaseerd op regels en rechten en niet bureaucratisch van aard, maar wordt gestuurd door doelstellingen en gekenmerkt door een contextuele beoordeling.

Een post-bureaucratische uitvoering

We hebben het dan, in de termen van Nonet en Selznick, over een post-bureaucratische uitvoering. Een ideaaltypische bureaucratische uitvoering wordt gekenmerkt door een taakopvatting die losstaat van het doel van de organisatie, maar daarentegen gevonden wordt in een onpersoonlijke uitvoering van regels -zonder aanziens des persoons- en vorm krijgt in een hiërarchisch georganiseerde verantwoordings- en coördinatiestructuur. Een vorm van niet-bureaucratische uitvoering die we al langer kennen in het domein van het sociaal beleid is die die plaatsvindt in professionele organisaties. Het gaat dan om uitvoering door professionals, die hun taakopvatting vooral afleiden uit hun professie, waarin coördinatie plaatsvindt via de professionele vereniging (extern dus) en waarin een goede uitvoering vooral gezien wordt als het ruimte geven aan de individuele professional om zijn of haar professie uit te kunnen voeren. De post-bureaucratische uitvoering van Nonet en Selznick wordt, anders dan de professionele, meer gestuurd door de contextualiteit van het geval en de doelen van de organisatie. Coördinatie en verantwoording vinden plaats via overleg en intervisie en een goede uitvoering is een collectieve verantwoordelijkheid. Waar professionele uitvoering extern gestuurd wordt en individualistisch is (het collectieve zit in de gedeelde kennis), is een responsieve uitvoering meer doelgericht en discursief van aard. Meer ruimte voor de professional, in reactie op de inmiddels als ongewenst ervaren minutenzorg, kan dus ook op gespannen voet staan met de doelen van het herzienen sociaal beleid, sociaal beleid 2.0 zogezegd, wanneer de uitvoering van de voorziening niet gelijktijdig responsief georganiseerd is.

Sociaal beleid 2.0, is naast het -in laatste instantie?- bieden van voorzieningen, vooral gericht op beheersing van het beroep op voorzieningen, op het organiseren van verplichtende wederkerigheid en op het bevorderen van autonomie en participatie. De aandacht gaat hierbij eerst uit naar preventie, richt zich het sterkst op risicogroepen en wordt meer dan voorheen gekenmerkt door het investeren in en het activeren van burgers. Dat is geen geringe opgave. Het vraagt om veel kennis over burgers en over de werking van instrumenten, het vraagt om een geïntegreerde aanpak en het behoeft een goede doordenking van preventie en van investering en activering van burgers. In een bredere beschouwing over preventie wijst van Gunsteren (2008) erop dat onze kennis over de werking van interventies beperkt is en dat er een groot risico bestaat dat preventie te breed worden uitgezet (het zekere voor het onzekere nemen) en dat er misclassificatie plaatsvindt. Een grote beleidsinzet op preventie, investering en activering zal daarom gauw als teleurstellend worden ervaren.

Decentralisatie

Met het oog op de hiervoor beschreven ontwikkelingen in het sociaal beleid is decentralisatie van het sociaal beleid een wijze van vormgeving die past bij de behoefte aan contextualiteit, aan informatie en aan een geïntegreerde werkwijze. Maar het is daarmee gelijk ook een grote opgave voor het lokaal bestuur. Het stelt hoge eisen aan de kennis en expertise van uitvoerders, aan de beschikbare informatie en aan uitvoeringsorganisaties.

Tegenstrijdige eisen aan uitvoeringsorganisaties

In organisatiesociologische zin stelt het nieuwe sociaal beleid tegenstrijdige eisen aan uitvoeringsorganisaties omdat ze meer hybride worden. Een zekere noodzaak van professionalisering gaat gelijk op met tendenties richting bureaucratisering en 'divisionalisering'. Bureaucratisering hangt onder andere samen met de grote behoefte aan informatie en met de noodzaak van controle en handhaving. Divisionalisering komt voort uit de behoefte om de spanning tussen de verschillende functies die uitvoeringsorganisaties moeten vervullen op te lossen door de functies in de praktijk van elkaar te scheiden. Klassiek is het onderscheid tussen uitkeringsverstrekking en activering/re-integratie. Een begrijpelijke functiescheiding, die echter al snel haaks kan gaan staan op een integrale en activerende benadering. In de tweede plaats brengt de focus op resultaten in plaats van op regeltoepassing, zoals bekend, het risico van cherrypicking met zich mee, maar ook van een overmatige concentratie op meetbare uitkomsten, wat niet alijd hetzelfde is als de gewenste uitkomsten. Er bestaat verder een zekere spanning tussen de noodzaak van samenwerking en integraliteit en de behoefte aan afscherming van de werkvloer die eigen is aan professionele organisaties en aan selectiebureaucratieën.

Is verdere professionalisering de oplossing?

Het belang van resultaten, van kennis en informatie en van contextualiteit lijkt te vragen om een verdere professionalisering van de uitvoering van sociaal beleid 2.0 Zoals ik eerder aanstipte is er echter sprake van een zekere spanning tussen verdere professionalisering en de even belangrijke noodzaak van samenwerking en integraliteit. Wanneer de sociale problemen waar het beleid zich op richt complex en meervoudig zijn vraagt dat om samenwerking tussen professionals en om afstemming in een keten van uitvoeringsorganisaties. De uitdaging is dus om verdere professionalisering gepaard te laten gaan met een organisatie van de uitvoering waarin samenwerking, intervisie en open grenzen centraal staan.

De noodzaak van een goede infrastructuur

Zoals ook het geval is bij decentralisatie van publieke taken naar de markt (denk aan het spoor of de energiemarkt) blijven er altijd taken over voor de centrale overheid. Eén daarvan betreft de infrastuctuur, die tot op zekere hoogte kenmerken van een collectief goed bezit. Dat geldt niet alleen voor het vervoer van treinen en de distributie van energie, maar speelt ook bij de decentralisatie van sociaal beleid. De infrastructuur waar het dan om gaat betreft de verzameling van informatie, de ontwikkeling van kennis en de bevordering van professionaliteit.  Alle decentrale overheden hebben hier profijt van, maar niemand kan dat alleen bewerkstelligen op een wijze die aan de vereiste kwaliteitsnormen voldoet.

Tot slot: situationele gelijkheid

In mijn betoog heb ik tot nu toe de woorden gelijkheid en willekeur niet gebruikt. Maar het zal duidelijk zijn dat voor mij een goed georganiseerde en goed functionerende uitvoering van sociaal beleid 2.0, dat wil zeggen responsief en post-bureaucratisch, vorm geeft aan situationele gelijkheid. Daaronder versta ik dan: het zodanig toepassen van sociaal beleid in individuele gevallen dat daarin de verschillende doelen van dat sociaal beleid geoptimaliseerd worden. De vraag is nu hoe verstandig het is om daarvoor het begrip gelijkheid van stal te halen. Mijn antwoord is dat dat waarschijnlijk niet verstandig is. Zo gauw we een responsieve uitvoering van sociaal beleid vanuit een notie van gelijkheid evalueren, raken we snel verzeild in een debat dat vooral past bij een meer autonome benadering van het recht. En dan gaat de discussie over gelijke behandeling van gelijke gevallen en rechtszekerheid. De kern van de notie van responsief recht is nu juist dat het niet mogelijk is om in algemene termen aan te geven wat gelijke gevallen zijn en dat dus rechtsgelijkheid en rechtszekerheid dan loze begrippen worden.

Daarmee wil ik niet gezegd hebben dat gelijkheid geen rol speelt bij gedecentraliseerd sociaal beleid. Een goed voorbeeld daarvan betreft de eigen bijdrage. De WMO bijvoorbeeld kent een eigen bijdrage regeling en die is -terecht- centraal genormeerd. Maar mijn stelling zou zijn dat we vooral moeten nadenken over welke collectieve verantwoordelijkheden ook bij gedecentraliseerd sociaal beleid blijven bestaan en dat we die niet direct vanuit het idee van gelijkheid moeten benaderen.

De zojuist aangestipte collectieve verantwoordelijkheid voor een infrastructuur voor informatie, kennisontwikkeling en professionalisering is hiervan een illustratie. Maar er zijn meer zaken die vragen om collectieve verantwoordelijkheid en dus om centrale regulering. Een voorbeeld daarvan, van groot belang in mijn ogen voor responsief geformuleerd  beleid, betreft het idee van kwaliteit. In de gezondheidszorg kennen we een centrale normering van zogenaamde kwaliteitsstandaarden. Die worden opgesteld in samenwerking met de professionals en vervolgens, na een eventuele beoordeling door de wetgever, 'opgelegd' aan de sector. Ik kan me in het sociaal domein een vergelijkbare normering van kwaliteitsstandaarden voorstellen.

In alle gevallen moet echter met een zekere terughoudendheid worden opgetreden. Terughoudendheid waar het gaat om wat het decentrale bestuur vermag: dus geen te hoog gespannen verwachtingen die onvermijdelijk tot teleurstellingen gaan leiden en vervolgens politiek resentiment voeden. Maar ook geen te sterk aangezette rol van de centrale overheid die contextuele beoordeling onmogelijk maakt en de uitvoering weer aanzet tot regelgeleide gevalsbehandeling. Zoals altijd is ook nu goed besturen een evenwichtskunst, omdat het er om gaat tegenstrijdige eisen en doelen op een verstandige manier met elkaar te verzoenen.

Romke Van der Veen

1 november 2018

Aangehaalde literatuur:

Gunsteren, H. van (2008) Bouwen op Burgers. Cultuur, preventie en de eigenzinnige burger.Amsterdam
Nonet, Ph. and Ph. Selznick, (1978)Law and Society in Transition. Towards Responsive Law. New York