|
|
|
|
pp. 8-22
Open universiteit, Heerlen en bijzonder hoogleraar bestuurskunde van de lagere overheden aan de Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht. Prof. dr. W.J.H. van 't Spijker is hoogleraar bedrijfshuishoudkunde, in het bijzonder organisatie- en managementleer aan het Koninklijk Instituut voor de Marine, Den Helder. Drs. H.J.M. ter Braak is gemeentesecretaris van Delft en lid van de Kerngroep Platform beleidsanalyse. Beroepshalve betrokken bij de strategie-ontwikkeling van Delft.
Beleid bestaat in soorten en maten. Een indeling die bekend mag worden verondersteld is die in strategisch, tactisch, operationeel en structurerend beleid. Wie strategisch beleid maakt, ontwikkelt expliciet of al doende een visie op de organisatie. Strategisch beleid heeft betrekking op het centrale doel van een organisatie, de belangrijkste doelstellingen en de relatie met de omgeving. Dergelijke doelstellingen raken aan de kern van de organisatie, dus de identiteit en daarmee aan de kerntaken. Momenteel reflecteren velen daarop, mede door bezuinigingsimpulsen; nog te weinig vanuit inspiratie door wetenschappelijke bronnen en inzichten over strategisch beleid. Strategisch beleid, hier en daar gelijkgesteld aan strategisch (beleids)management, is een specifiek domein van kennisvorming binnen de bestuurs- en bedrijfskunde, waarop specifieke tijdschriften zich richten, zoals 'Strategie Management Journal', 'Academy of Management Review', 'International Journal of Public Sector Management', 'Journal of Strategie Change'. Deze worden nog weinig gelezen en geciteerd. De reflectie op 'strategie', vanuit deze en andere bronnen, verdient onzes inziens verdere impulsen. Vanuit deze achtergrond volgt in dit artikel een kort overzicht van enige aspecten. Enig aanpassend vermogen is vereist voor wie niet vertrouwd is met de taal uit dit kennisdomein.
In het besef dat afzonderlijke beleidsplannen hun beperkingen kennen in het oplossen van de complexe maatschappelijke vraagstukken wordt bij de overheid steeds vaker van begrippen als strategie, strategische planning en strategisch beleid gebruik gemaakt. Deze termen lijken ook binnen de bestuurskunde in opmars, maar waren al lang bekend voor hen die ook (enigszins) bedrijfskundig en bedrijfseconomisch georiënteerd zijn.
Nu binnen de bestuurskunde hierover meer gedacht wordt, lijkt het nuttig enige orde aan te brengen. Waar komen ze vandaan? In welke verhouding staan zij tot begrippen als beleid en planning, die al een hele historie achter zich hebben? Met name het begrip planning heeft aan waarde ingeboet toen het geloof in de maakbaarheid van de samenleving in de jaren zeventig verloren ging. Wat is de invloed van deze 'verwarring' van de jaren zeventig op een begrip als strategie? In dit artikel worden definities van deze begrippen gegeven. Blijken zal dat er niet slechts één geldende omschrijving bestaat. Er bestaan uiteenlopende benaderingen van strategieontwikkeling. Deze worden globaal geduid. Ook wordt ingegaan op verschillen tussen overheden en private organisaties bij strategie-ontwikkeling. Ingegaan wordt op verschillen en overeenkomsten.
De oude Grieken gebruikten het woord 'strategie' reeds. Het betekende oorspronkelijk: de kunst of wetenschap om een goed generaal te zijn. De veldheerskunst bestaat in de aanwending van veldslagen om het doel van een oorlog te verwezenlijken. Goede generaals beheersten een complex gebied van taken zoals bijvoorbeeld het beschermen van steden, vijanden verslaan en het verdedigen van een gebied. Dit betekende meer dan alleen maar het winnen van veldslagen. Goede generaals waren ook in 'logistiek' geschoold. Zij bepaalden de juiste aanvoerwegen en onderhielden de juiste relaties met de bevolking, politici en diplomaten. Kortom, de generaal bevond zich in een complex krachtenveld dat hij zo diende te beheersen dat hij aan zijn directe militaire doelstelling kon voldoen. Zijn taak was dus niet alleen het winnen van veldslagen (actie) maar evenzeer het voorbereidende werk daartoe (planning) (von Clausewitz, 1976).
Ook in andere oude culturen, als de Japanse, is het begrip terug te vinden. In de weg (tao) van de strategie beschrijft samoerai (zwerver) Miyamoto Musashi dat als je deze kent, je in alles 'de weg' zult zien. Dit betreft niet alleen de militaire strategie, maar iedere situatie waarin schema's en tactieken worden gebruikt, individuele gevechten of oorlogen.
Zoals zoveel in moderne bedrijfsvoeringsconcepten is dus ook de term strategie uit de militaire omgeving afkomstig; eerst gebruikt in de private ondernemingen, later in het openbaar bestuur. Pas als de overheid in de jaren zeventig ambitieuze doelstellingen wil realiseren, wordt het begrip strategie geïntroduceerd.
De overgang van het begrip vanuit de bedrijfskunde naar de bestuurskunde lijkt in de Verenigde Staten ingezet. Robert McNamara introduceerde als minister van Defensie het Planning Programming and Budgetting System, een methode om tot herpositionering op zijn ministerie te komen. Het vertrouwen in technocratische methoden was in die tijd nog groot. Deze uit het bedrijfsleven afkomstige minister bracht methoden mee die zich in commerciële omgevingen hadden bewezen. Anderen zetten zich daar later zeer tegen af. Zo schreven Mintzberg en J0rgensen: 'It never was a means to create strategy or policy. PPBS, in effect, was less a planning than a programming and budgetting system' (1987).
In de naoorlogse Nederlandse bestuurskunde is I. Snellen, eertijds werkzaam bij Philips, een van de eersten die het terrein van strategieformulering verkent. Zijn dissertatie 'Benaderingen in strategieformulering' beleeft in 1979 zelfs een tweede druk. We komen nog op dat boek terug.
In de bestuurskundige literatuur uit de jaren zeventig en tachtig worden de termen strategie, strategische planning, beleidsplanning en strategisch beleid veelvuldig door elkaar gebruikt. Anderzijds komt het ook in recente literatuur nog voor dat de term strategie in het geheel niet wordt genoemd (bijvoorbeeld Van de Graaf en Hoppe, 1989).
Ook al werd en wordt door sommigen niet over strategie gesproken, over strategische planning uiten ze zich wel. Met name de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA) is hier te noemen. In de jaren zeventig was er vooral een nauwe relatie tussen planning en de financiële invalshoek (PPBS, meerjarenramingen, prestatie begrotingen), die ook tot uiting komt in het tijdschrift 'Beleidsanalyse'.
In 1980 verscheen een rapport waarin de begrippen door de COBA systematisch op een rij werden gezet. Het is weliswaar opgesteld vanuit een sterke financiële traditie, maar reikt uiteindelijk toch verder door zijn praktische analyse van de vele op de verschillende departementen gevolgde planningspraktijken.
In dezelfde periode waarin het begrip strategie in Nederland zijn intrede deed was het geloof in de maakbaarheid van de samenleving tanende. In hun analyse van de ontwikkeling van overheidsplanning plaatsen diverse auteurs de overheidsplanning in haar tijdsbeeld. De na-oorlogse jaren en de jaren zestig hadden niet gebracht wat iedereen verwachtte. De oliecrisis symboliseerde in de jaren zeventig zelfs een zekere onmacht. De resultaten van planning bleven vaak ver achter bij de verwachtingen, de doelmatigheid ervan werd in twijfel getrokken. Men ging verder, ook het democratisch gehalte van planning werd ter discussie gesteld. Er bestond (bestaat?) nog grote onduidelijkheid over de vraag hoe een plan, een planningsproces moest worden ingebed in ons democratische systeem.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid liet vier pre-adviezen over beleidsvorming in het openbaar bestuur ontwikkelen. Op grond van deze benadering twijfelt de raad aan de mogelijkheid van een alomvattende planning waarmee een grote mate van coördinatie wordt beoogd. In 't Veld wees toen op het gevaar dat een planningspraktijk, die vanuit één (gezichts)punt een groot aantal gedragingen wil coördineren, in strijd komt met de waarden van een democratische samenleving. Snellen anderzijds wees op de mede daardoor gebleken noodzaak de vooronderstellingen uit het staatsrecht te herzien om een democratische besluitvorming mogelijk te maken (zie Thoenes e.a., 1981).
In de jaren tachtig is de planning mede als gevolg van de hiervoor aangegeven ontwikkeling vooral een instrumenteel coördinatiemechanisme geworden. Toch is er sindsdien het een en ander gebeurd. Planning heeft binnen het begrip strategie ook een andere dimensie gekregen. Het geloof in de maakbare toekomst is niet terug, wel de idee dat door systematisch ingezette actie de ontwikkelingsrichting van het maatschappelijk verkeer enigszins kan worden beïnvloed.
Met strategie is het als met planning en met sneeuw: de literatuur geeft een veelheid aan omschrijvingen en vooral de kenners weten de weg, zoals de Eskimo's veel soorten sneeuw kunnen onderscheiden. Niet iedereen zal bij de Eskimo's gaan wonen en dus een scherp onderscheidingsvermogen voor sneeuw willen ontwikkelen. Niet iedereen bij de overheid zal alle betekenissen van strategie willen kennen. Enig idee van de belangrijkste voorkomende betekenissen is echter wel nuttig. Spraakverwarring hoeft niet onmiddellijk te dreigen als zich een ervaringspraktijk op dit vlak ontwikkelt, zoals kinderen uit ervaring precies weten welke sneeuw plakt en geschikt is voor sneeuwgevechten en welke niet.
Wie verstandig is doet niet zo maar wat, maar vraagt zich af wat hij (of zij) wil bereiken, en bezint zich op de middelen om dat doel te bereiken. Dergelijk handelen duiden we aan met beleid. Beleid slaat op de inhoud van sturing door een organisatie.
Onder beleid wordt door Hoogerwerf (1972) verstaan een min of meer weloverwogen streven bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een bepaalde tijdsvolgorde te bereiken. De COBA kiest voor een ruimere definitie: 'Beleid is een expliciet of impliciet met betrekking tot het handelen gekozen gedragslijn'. Dit rationele begrip van beleid benadert het begrip strategie, zoals door sommigen opgevat, in hoge mate. In tegenstelling tot het begrip beleid wordt echter ook het vormingsproces tot het begrip strategie gerekend.
Gebruik van 'doelstellingen' roept de vraag op naar soorten. Snellen (1979b: 105) maakt een onderscheid in transitieve doelstellingen, gericht op de realisering van een bepaalde situatie (typisch overheidsgebruik van het begrip strategie) en reflexieve doelstellingen, welke gericht zijn op het goed functioneren en voortbestaan van een organisatie (vooral bedrijfsmatig gebruik van het begrip strategie).
Strategie wordt dan gedefinieerd als het aangeven van de weg waarlangs zij (in globale of grote lijnen) haar doelstellingen tracht te verwezenlijken. Een strategie kent een (achterliggende) missie.
Onder missie wordt verstaan: het aangeven wat de maatschappelijke functie van de organisatie is, terwijl de doelstellingen aangeven welke kwantitatieve en kwalitatieve goederen en of diensten geproduceerd zullen worden om die missie te vervullen. De missie kan opgevat worden als een omschrijving (verklaring) van het algemene, brede doel van een organisatie, een 'statement' welke het bestaansrecht rechtvaardigt. Momenteel wordt missie vaak eerder als een korte slogan gezien, die een kernachtige uitdrukking is van de totale strategie (zie Bryson, 1988).
Een in de bedrijfskundige literatuur veelgebruikte uiteenzetting gaat als volgt:
missie -> doelstelling(en) -> strategie -> planning -> beheersing
Missie slaat in deze optiek op de maatschappelijke betekenis van de organisatie die haar bestaansrecht rechtvaardigt. Doelstellingen zijn een uitwerking van de missie. Strategie geeft in algemene termen aan op welke wijze deze doelstellingen verwezenlijkt zullen gaan worden. Planning geeft aan welke activiteiten en in welke volgorde zij dienen te worden uitgevoerd om de doelstellingen concreet te behalen. 'Control' (beheersing) tenslotte is het geheel van mechanismen (informatie) om er voor te zorgen dat de activiteiten ook zo worden uitgevoerd (beheersen, besturen en uitvoeren) als gepland, zodat de doelstellingen bereikt worden.
In zijn algemeenheid is bij deze aangeduide, rationele benadering, een aantal verschillen tussen het begrip beleid en het begrip strategie te onderkennen.
|
Dit onderscheid tussen strategie (en strategisch management) en beleid is echter kunstmatig, menen Mintzberg en Jorgensen (1987). We treffen dan ook koppelingen aan tussen beleid en strategie, zoals de term strategisch beleid. Het woord beleid wordt ook wel vervangen door management, zodat woorden ontstaan als strategisch management. Strategisch management wordt vooral recent wel gelijk gesteld met strategisch beleid (bijvoorbeeld door Snellen, 1981: 23; Bozeman en Strauss-man, 1990). Strategisch beleid is echter niet gelijk aan alle beleid. De navolgende beschouwing kan daarom meer verhelderen.
Beleid bestaat in soorten en maten. Een bekend onderscheid is dat in strategisch, structurerend, tactisch en operationeel beleid. Strategisch beleid betreft de bepaling van het centrale doel van een organisatie en de uitwisselingsrelatie met de omgeving (Van der Krogt en Vroom, 1988; ook Rabin, e.a. 1989; Koteen, 1991). Het geeft een antwoord op de vraag: wie zijn we en waarmee houden we ons de komende tijd in het algemeen bezig: het centrale doel. De vraag raakt dus de identiteit van een organisatie: de belangrijkste taken die ze op zich neemt.
Strategische beleidsformulering gaat ook bij een overheid over de kerntaken die een organisatie wil aanpakken en wil uitvoeren. 'Wat zijn de juiste dingen waar een organisatie zich op richt' is een vraag van typisch strategische aard. Een voorbeeld: Defensie werd nadrukkelijk beïnvloed door de omgeving en moest de kerntaken bezien. Onder invloed van 'het vallen van de Berlijnse muur' en de wegkwijnende socialistische militaire dreiging is een nieuwe defensienota opgesteld.
Wat betekenen de andere typen beleid? Structurerend beleid heeft betrekking op al die taken die te maken hebben met het alloceren en organiseren van produktiefactoren en het brengen ervan in een duurzaam verband. Hierbij gaat het onder meer om de vraag: 'wie is betrokken bij de uitwerking en realisatie van welke doelstellingen?' In plaats van van structurerend beleid spreekt men ook wel van organisatorisch beleid (zie Van der Krogt en Vroom, 1988: 188).
Tactisch beleid betreft de vraag 'wat doen we met welke middelen, in het licht van de doelstellingen?' Hier is de uitwerking van strategisch beleid aan de orde. Een voorbeeld hiervan is de begroting.
Operationeel beleid handelt over: 'wat doen we concreet?' Denk aan een gemeentelijk actieprogramma ter bevordering van veilig verkeer of woningtoewijzingsbeleid. Niet zonder reden vallen hier de woorden programma en actie. Het operationeel beleid heeft betrekking op de uitvoering van concrete beleidsprogramma's op korte termijn, binnen één of twee jaar.
Wie kijkt naar strategienota's komt nieuwe meer concrete kenmerken van strategisch beleid tegen.
Het voorgaande suggereert dat er er geen verschillen in benadering zijn, maar die zijn er wel. In het navolgende geven we daarvan een kort overzicht. We vertrekken vanuit de rationele benadering omdat deze het meest aansluit op het voorgaande en bovendien een lange traditie kent, aldus Moore (1992).
Het is vooral Igor Ansoff geweest die in zijn beroemde boek 'Corporate strategy' (1965) heeft gepoogd een 'overall analytic approach to solving the total strategic problem of the firm' te formuleren. De actieve rol van het topmanagement in het strategieformuleringsproces wordt hierin benadrukt. Hij gelooft in het rationeel tegemoettreden van een relatief voorspelbare omgeving (synoptische benadering).
Naast Ansoff zijn ook andere auteurs in deze benadering te plaatsen. Een dergelijke benadering leidde tot verfijnde modellen, ideaaltypische modellen van het proces om te komen tot geformuleerde strategieën. In feite is het uitgangspunt dat de wereld voorspelbaar is. Uitdenken heeft een grote plaats in deze ontwerper-aanpak van strategie. De modellen zijn prescriptief (normatief) van aard. Ze hebben het doel om te laten zien hoe, via welke stappen, organisaties tot expliciete strategie-formulering dienen te komen.
Het hele strategie-ontwerpproces is gericht op het expliciet maken van noodzakelijke veranderingen intern in de organisatie, als gevolg van veranderende externe factoren, om toekomstige doelen te kunnen bereiken. Het gehele proces van strategische planning start op deze wijze met het formuleren van doelstellingen, en eindigt met beslissingen omtrent voorgenomen actie om die doelen te verwezenlijken.
Hoewel oorspronkelijk bedoeld als procesgang voor het topmanagement, leidde deze benadering al spoedig tot toepassingen en modellen voor onderdelen van organisaties: afgeleide strategieën. We komen modellen tegen voor alle functionele gebieden (financiering, produktie, marketing etc.). Een goed overzicht is te vinden in Melcher en Kerzner (1988). Weer andere literatuur maakt onderscheid tussen 'corporale-level strategy' en 'business-unit strategy' en beschrijft het iteratieve proces van integratie van deze twee niveaus.
Een benadering, in de lijn van vorenstaande aanpak, treffen wij aan bij Porter (vergelijk Idenburg, 1992: 399). Porter's concurrentiemodel ('competitive strategy') geeft een methode om middels de analyse van een zestal 'toetredingsbarrières' te komen tot, ook weer, strategische besluitvorming omtrent in de toekomst te bereiken doelstellingen. In deze benadering beziet men het strategische vraagstuk als een confrontatie van de organisatie met haar omgeving en met name haar concurrenten (denk aan substituten, intensiteit mededingers, comparatieve voordelen).
Al deze methoden, modellen, schrijven in wezen voor hoe een organisatie het strategieformuleringsprobleem kan of dient aan te pakken. Mintzberg (1978; ook in: Quinn e.a., 1988: 14) noemt dit de benadering van het rationeel handelen via het traditionele model. Hij plaatst een aantal kanttekeningen bij dit prescriptieve model en stelt dat als wij iets van strategie-ontwikkeling willen begrijpen, begonnen dient te worden met het empirisch herdefiniëren van wat strategie is. Volgens Mintzberg is strategie een patroon in een stroom van acties; of een consistente manier van handelen gedurende een bepaalde tijd ('consistency of behavior over time'). Mintzberg is niet alleen geïnteresseerd in hoe men komt tot plannenmakerij ('intended strategy'), maar hij stelt: strategie is wat een organisatie doet, op een consistente manier ('realized strategy'). En deze 'realized strategy' is het resultaat van deels het voornemen tot een bepaalde koers ('deliberate strategy') en wat hij noemt 'emergent strategy', dat deel van het consistente gedrag dat niet bij voorbaat was geformuleerd als 'intended strategy'. Een deel van de koers die een organisatie uitzet voor de toekomst, wordt nooit gerealiseerd. Mintzberg noemt dit 'unrealized strategy'.
De toegevoegde waarde van het Mintzberg-model is dat het laat zien dat gerealiseerde strategie nooit alleen het resultaat is van het rationele strategieformulerings-proces, dus van een ontwerp, een nota, maar dat iedere organisatie eveneens al doende en al lerend zich aanpast via de 'emergent strategy', om zo tot consistent handelen (een bepaalde koers varend) te komen. Vooral bij de overheid is dit het geval.
Een recente variant op het in feite sterk prescriptieve, rationele model van Ansoff en op het descriptieve model van Mintzberg, strategie is hoe het gaat, vinden wij bij Idenburg (1992). Volgens deze auteur kan men bij strategie-ontwikkeling twee fundamentele dimensies onderscheiden, namelijk die van doeloriëntatie ('wat') en procesoriëntatie ('hoe'). Wanneer men deze twee dimensies in matrixvorm uitzet ontstaan vier visies op de strategie-ontwikkeling. We parafraseren kort deze benaderingen en voegen enige aspecten toe.
Een indeling van Haselhoff (1987) komt enigszins overeen met die van Idenburg. Haselhoff onderscheidt de synoptische, de politieke en interpretatieve richting. De synoptisch benadering komt overeen met rationele planning en de politieke benadering met incrementele logica (zowel Haselhoff als Idenburg zien in Quinn de belangrijkste vertegenwoordiger). De interpretatieve benadering vertoont verwantschap met de leerprocesstrategie, hoewel Haselhoff adepten hiervan niet noemt. In de interpretatieve benadering gaat het om een gedeelde strategie, om een taal waarin men elkaar verstaat ('management of meaning'). Voor Haselhoff is Morgan hier de representant.
Alle vier de visies zoals door Idenburg genoemd, komen voor en alle vier bevatten een kern van waarheid. Maar het accent in het strategieproces komt in de loop van de tijd veelal anders te liggen, afhankelijk van de externe en interne noodzaak enerzijds en inzicht en voorkeur tijdens het strategieproces anderzijds. De kunst is dus om de vier te verzoenen. Daarbij achten allerlei auteurs het uitgesloten dat analysetechnieken uit de rationele planningbenadering volledig terzijde te schuiven zijn (zie ook Idenburg, 1992).
De vierdeling van Idenburg is doordacht en inspirerend, maar ook vatbaar voor enige kritiek. Bovendien, er zijn meer soorten 'sneeuw' dan deze vier. Men kan ook oog ontwikkelen voor de specifieke factoren die erg belangrijk zijn voor een organisatie, in relatie tot haar omgeving. Dat brengt ons dan bij nieuwe benaderingen. Voor kenners is dit niet verrassend: strategievraagstukken zijn een specialisme in de bedrijfs- en bestuurskunde, dat noch studenten noch in het openbaar bestuur werkzame personen zich middels enkele artikelen kunnen eigen maken. We geven hier een aantal benaderingen, die van belang zijn voor wie zich met strategievorming bezig houdt. Voor meer informatie raadplege men de studie van Snellen (1979b).
Op deze benaderingen als geheel is als commentaar te geven:
Dit overzicht leidt tot de volgende conclusie. Een berg kan doorgaans van verschillende kanten worden beklommen en zo lijkt het, gezien het vorenstaande, ook te zijn met strategie. Private en overheidsorganisaties kunnen op meerdere manieren tot een strategie komen (Snellen, 1975, 1979 b; Van der Heide en Spaans, 1991). In dit nummer worden daar ook voorbeelden van gegeven. De benaderingen die we noemden zijn over het algemeen, traditioneel, planningsbenaderingen die uitlopen op een bedoelde, expliciete strategie (rationeel, synoptische benadering). Het overzicht van Mintzberg's centrale betoog, de vier benaderingen van Idenburg en die van Snellen maken echter duidelijk dat ook andere benaderingen mogelijk zijn, zoals een lerende en incrementalistische benadering. Wie een overzicht wenst van negen scholen kan terecht bij een nuttig overzicht van Mintzberg (1990).
Uit het overzicht van benaderingen kan men indirect opmaken dat er vele technieken zullen zijn, die bij strategieformulering gebruikt worden. Het gaat vrijwel steeds om technieken bij strategieformulering opgevat als strategische planning, die koerst naar een 'deliberate strategy', een expliciete strategie. Maar er bestaan intussen ook andere overzichten (zie Bryson, 1988; Geurts en Vennix, 1989).
Stel nu dat men als burgemeester van mening is dat het collegeprogram een onvoldoende coherente, toekomstgerichte visie geeft op de stad en dat ook volgens de raad een strategienota nodig is: hoe dan te werk te gaan? Het is zinloos te willen zoeken naar één benadering. Het vorenstaande leert dat er te kiezen valt.
Stel men wil een 'design'-aanpak kiezen, waar vindt men dan een handzame suggestie? Strategieformulering, hier opgevat als het komen tot een bewuste strategie ('deliberate strategy') die uitmondt in een profiel, vereist volgens een integrale benadering (Bryson, 1988) een analyse van: identiteit; imago; sterkten en zwakten; kansen en bedreigingen; idealiteit; uitvoerbaarheid; profilering. De analyse, genoemd onder a t/m d heet een SWOT- analyse, van 'Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats' (Bryson, 1988). Deze mondt uiteindelijk uit in een strategisch profiel. Een dergelijke analyse is bijvoorbeeld te maken voor een ziekenhuis of een gemeente. Deze aanpak is heel concreet ook gevolgd door de gemeente Kerkrade (zie literatuur).
Identiteit vaststellen betekent de vraag stellen: wie ben je? Bij identiteit van een gemeente kan men dan denken aan de demografische, woon-, economische, infrastructurele, sociale, ecologische, medische, openbare orde- en bijvoorbeeld de culturele kaart van een stad op zich, in regionaal en in landelijk-vergelijkend opzicht.
Het imago verwijst naar de vraag: hoe ziet men je? Het gaat om het beeld dat subsidieverstrekkers, toezichthouders, politici, investeerders, toeristen, winkelend publiek en allerlei andere 'stakeholders' hebben van de stad op genoemde en andere punten (met betrekking tot de identiteit). Denk aan opvattingen over wonen, werken, winkelen, ontspannen, bereikbaarheid en dergelijke. Gemeente x is hier te vergelijken met andere gemeenten.
Bij sterkte en zwakte moet men denken aan: waar ben ik goed en waar slecht in? Bij sterkte en zwakte van een stad kan men opnieuw aan dezelfde punten denken. Excelleert 'de' stad op het vlak van cultuur? Heeft ze een tekort aan woongelegenheid voor lagere of juist voor top-inkomens?
Kansen en bedreigingen verwijzen naar: wat komt er op me af? Opnieuw kan de checklist worden langsgelopen. Neemt de behoefte aan museumbezoek tot 2000 toe, welk soort, voor welke leeftijdscategorie? Etc.
Het kiezen van een strategie houdt vervolgens een keuze op twee dimensies in: de dimensie heden (sterkte en zwakte) en toekomst (kansen en bedreigingen) en de dimensie goed (sterk en kans) en slecht (zwakte en bedreiging). Bij voorkeur kiest men in de vijfde stap het goede voor de toekomst: het ingaan op kansen die aansluiten op de eigen sterkte, een positief imago en de eigen identiteit; afwenden van keuzen die niet aansluiten op de identiteit, bedreigingen, eigen zwakte, een negatief imago. Volendam moet geen profilering als stad voor klassieke muziek zoeken: daarvoor heeft het niet de identiteit, noch het imago, noch de organisatorisch-culturele sterkte.
Die keuze van het goede kan met zich brengen dat de idealiteit wordt omschreven: wie wil ik zijn? Vervolgens is aan de orde: wat wil ik wel of niet? Doelstellingen moeten gekozen worden.
Stap zes is dan: wat kan ik en kan ik wat ik wil? Hier komt de uitvoerbaarheid in beeld en het vraagstuk 'making strategy work'.
Bryson (1988) geeft een concrete uitwerking voor het doorlopen van al deze fasen.Van der Heide (1993) geeft aan hoe moeilijk de methodiekkeuze bij de overheid kan zijn. Met name het zelfkritisch bepalen van het zelfbeeld van de overheid (identiteit, imago, sterkte, zwakte) lijkt weinig ontwikkeld. De vraag 'wie ben je' wordt snel verward met 'wie wil je zijn'! Private ondernemingen worden veel duidelijker gedwongen, op straffe van faillissement, een reëel zelfbeeld te hebben.
Zoals gesteld: men kan bijvoorbeeld ook een leerstrategie kiezen.
Strategisch beleid komt voor bij private organisaties en overheden. Een deel van de terminologie waarin strategische vraagstukken voor beide typen beschreven worden is ook gelijk. Maar dit moet niet verhullen dat de strategieformulering bij de overheid complexer is dan in de private sfeer, en ook eigen kenmerken heeft. Bozeman en Straussman (1990: 34) verzuchten zelfs: 'Generally speaking, public management is most like business management at the operational level and least like it at the strategic level'. Het verschil slaat vooral op de context van strategieformulering en de inhoud van de strategie.
Voor de grotere complexiteit zijn de volgende argumenten te geven,
Deze zes argumenten leiden tot de stelling dat 'strategie management in the public sector may be extremely difficult' (Smith en Perry, 1985: 281). Afgemeten aan hoe strategievorming in de private sfeer hoort plaats te vinden, is strategievorming bij de overheid als minder geslaagd te beschouwen, zo hoort men wel. Maar die vergelijking is onjuist vanwege de genoemde factoren.
De eigen kenmerken van strategievorming bij de overheid zijn als volgt te duiden.
Bij de overheid komen veelal 'emergent'-strategieën voor. Dat wil zeggen dat er nogal eens een resultaat ontstaat 'dat volgens de politieke vertegenwoordigers niet tegenvalt', maar dat niet het gevolg is van één eenduidige koers (Ring en Smith, 1985: 283). Strategie is bij de overheid vaak onbedoeld.
De stelling dat strategisch (beleids)management bij de overheid complexer en anders is, heeft een gevolg voor gedrag van managers. Als strategieën vaak 'emergent' zijn en dat bekend is, zullen politici en ambtelijke topmanagers een daarmee corresponderend gedrag vertonen door flexibel te zijn en zich aan te passen aan veranderende omstandigheden. Zij zullen zich niet in details van een beleidsprogramma verdiepen, maar aan beleidsagenda-management doen. Zij voeren beleidsitems op en af, al naar gelang de omstandigheden in de politiek of maatschappelijke omgeving erom vragen. Dat gebeurt vooral in volgende programmabesprekingen tijdens een kabinetsformatie of subnationale coalitievorming. Ook zullen ambtelijke topmanagers voorzichtig zijn om zich vast te leggen als nog geen meerderheid is gevormd. Ze balanceren op een koord van concurrerende waarden en visies. Wendbaarheid is nodig. Succesvolle topmanagers bij een overheid slaan een brug waar discontinuïteit dreigt door coalitiewisseling.
Ansoff, H., Corporate strategy, New York, 1965.
Baakman, N. en J. van Mierlo, Overheid en onderneming, Groningen, 1991.
Bergen, J. van en H. ter Braak, Organisatievernieuwing in Delft - Van vorm naar inhoud, in: A. Bekke e.a. (red.), Management in overheidsorganisaties, Alphen, 1989, pp. 1-16.
Bozeman, B. en J. Straussman, Public management strategies - Guidelines for managerial effectiveness, San Francisco, 1990.
Buurma, H., Overheidsmarketing, Culemborg, 1990.
Bryson, J., Strategic planning for public and non-profit organizations - A guide for strengthening and sustaining organizational achievement, San Francisco, 1988.
Clausewitz, K. von, On war, Princeton, 1976.
COBA, Strategische planning bij de rijksoverheid - een terreinverkenning, 's-Gravenhage (Ministerie van Financiën), 1980.
Gemeente Delft, Zicht op Delft - Scenario voor de ontwikkeling van de stad tussen 1989 en 2000, 1988.
Gemeente Kerkrade, Toekomstscenario voor de ontwikkeling van de stad Kerkrade, mei 1992.
Gemeente Maastricht, Strategie-ontwikkeling gemeente Maastricht - Begeleidende notitie. En: Maastricht op de drempel van 2000 - Strategisch plan gemeente Maastricht, Maastricht, 1992.
Gemeente 's-Hertogenbosch, Strategische visie: op weg naar 2000, in: Begroting 1993, okt. 1992.
Geurts, J. en J. Vennix (red.), Verkenningen in beleidsanalyse, Zeist, 1989.
Geus, A. de, Planning as learning, in: Harvard Business Review, 1988, pp. 70-74.
Graaf, H. van de, en R. Hoppe, Beleid en politiek, Muiderberg, 1989.
Haselhoff, F., Verbeeldingskracht en macht - Hoe ver reikt strategisch management?, Deventer, 1987.
Heide, A. van der en E. Spaans, Strategie voor overheidsorganisaties, 's-Gravenhage, 1991.
Heide, A. van der, Nieuwe kaders voor gemeentelijk bestuur-Strategie bij gemeenten, in: Bestuurskunde, 1993, nr. 1.
Hofer, C. en D. Schendel, Strategy formulation, St.Paul, 1986.
Hoogerwerf, A., Politicologie: begrippen en problemen, Alphen, 1972.
Idenburg, P., Bossa nova in strategie-ontwikkeling, in: Economisch Statistische Berichten, 29 april 1992, p. 398-402.
Isenberg, D., De tactiek van het strategisch opportunisme, in: Harvard Holland Review, zomer 1987, nr. 11, pp. 35-41.
Korsten, A., Bestuurskunde als avontuur, Deventer, 1988.
Korsten, A., e.a. (red.), Overheidsmanagement en de menselijke factor, 's-Gravenhage, 1991.
Koteen, J., Strategie management in public and non-profit organizations, New York, 1991.
Krogt, Th. van der, en C. Vroom, Organisatie is beweging, Culemborg, 1988.
Lee, H., van der, Strategisch management, Alphen, 1972.
Mason, R. en I. Mitroff, Challenging strategie planning assumptions, New York, 1981.
Melcher, B. en H. Kerzner, Strategie planning: development and implementation, TPR, Blue Ridge Summit, 1988.
Meijerink, H. en C. Paardekooper, Strategische keuzen en organisatie-verandering op een departement - De praktijk bij Onderwijs en Wetenschappen, in: Bestuurskunde, 1993, nr. 1.
Mintzberg, H., Patterns in strategy formulation in: Management Science, 1978, pp. 934-948.
Mintzberg, H. en J. Jergensen, Emergent strategy for public policy, in: Canadian Public Administration, volume 30, 1987, nr. 2, pp. 214-229.
Mintzberg, H., Strategy formation: schools of thought, in: J. Frederickson (ed.), Perspectives on strategic management, New York, 1990, pp. 105-237.
Moore, J., Writers on strategy and strategic management, Harmondsworth, 1992.
Musashi, M., De strategie van de Samoerai, London, 1974 (vertaald uit het Japans).
Pindur, W., Public sector strategic planning for the year 2000, in: Journal of Strategic Change, vol. 1,1992, pp. 101-117.
Porter, M., Competitive strategy, York 1980.
Quinn, J., H. Mintzberg en R.James (eds.), The strategy process, Englewood Cliffs, 1988.
Rabin, J., e.a. (eds), Handbook of strategic management, New York, 1989.
Richardson, D., Strategie-ontwikkeling bij de provincie Noord-Holland - Op zoek naar de kerncompetentie van de provincie, in: Trendbeeld, okt. 1992, pp. 9-11.
Ring, P. en J. Perry, Strategie management in public and private organizations, in: Academy of Management Review, vol. 10, 1985, nr. 2, pp. 276-286.
Snellen, I., Strategieformulering in complexe organisaties, in: Intermediair, 5 dec. 1975, pp. 1-11.
Snellen, I., Strategiebepaling van organisatie, in: M&O, 1979a, pp. 532-544.
Snellen, I., Benaderingen in strategieformulering - Een bijdrage tot de beleidswetenschappen, Alphen, 1979b (tweede druk).
Snellen, I., Gezondheidszorg en management, Alphen, 1981.
Thoenes, P., R. in 't Veld, I. Snellen, en A. Faludi, Benaderingen van planning, 's-Gravenhage (WRR), 1981.
VNG, De sterkte van grote steden, 's-Gravenhage, 1990.
Wildt, J. de, Een blik in de spiegel - Zaanstad voert een discussie over kerntaken, in: Trendbeeld, okt. 1992, pp. 3-5.
Withane, S., A cycle of organizational strategy - The adoption proces in US regulatory agencies, in: Organizational Studies, 1988, pp. 574-597.
Themanummer strategie bij de overheid
Overheid en strategie
Een introductie
H.J.M. ter Braak en W.J.H. van 't Spijker
Strategisch beleid en management bij de overheid
Is er een beïnvloedbare toekomst?
A.F.A. Korsten, H.J.M. ter Braak en W.J.H. van 't Spijker
Strategische keuzen en organisatieverandering op een departement
De praktijk van Onderwijs en Wetenschappen
M.H. Meijerink en C.M.M. Paardekoper
De strategie van rijkswaterstaat
Leren bij strategische besluitvorming
P.G. Schwarz
Topambtenaren, boeren en levende diamanten
Of waarom strategie-ontwikkeling bij de overheid relatief lastig is
P.M.M. Valens
Nieuwe kaders voor gemeentelijk bestuur
Strategie bij gemeenten
A. van der Heide
