| |
|
|
|
pp. 278-291
Dr. Frank Hendriks is als universitair hoofddocent verbonden aan de KU Brabant. Prof. dr. Arno Korsten is hoogleraar bestuurskunde aan de Open Universiteit Nederland (Heerlen) en de Universiteit Maastricht.
In dit artikel wordt onder meer betoogd dat de persmedia een macht vormen naast andere machten als de vierde macht van ambtenaren. Journalisten blijken niet steeds meer een neutrale factor, die met distantie het nieuws verslaat. Journalisten interpreteren meer dan vroeger en willen zelf politieke ontwikkelingen beïnvloeden. Ze vullen meer dan decennia terug opinierubrieken zelf of hebben een eigen column. In tv-interviews zijn ze soms langer aan het woord dan de geïnterviewde politicus. Deze ontwikkeling wordt door allerlei omstandigheden opgeroepen. Bestuurders, volksvertegenwoordigers en politieke partijen passen zich aan maar wijzigen zelf ook hun rol naar de persmedia. Laten politieke bestuurders, ambtenaren en volksvertegenwoordigers zich beïnvloeden door het ritme en de logica van de naar nieuws hunkerende media? Laten de media zich leiden door de politiek-bestuurlijke en ambtelijke agenda's van het openbaar bestuur? Of is er veeleer sprake van interdependentie en wisselwerking, waarbij wederzijdse beïnvloeding en wederzijdse exploitatie elkaar afwisselen? De relatie tussen openbaar bestuur en media vraagt ook in breder verband om steeds meer aandacht. Reden om een speciaal nummer aan dit onderwerp te wijden. 1
Aan de relatie openbaar bestuur en media is in dit tijdschrift niet eerder veel aandacht besteed. De interesse lag meer bij de andere 'machten'. Welke? De leer van de Trias Politica vroeg aandacht voor de drie klassieke machten in het openbaar bestuur: de wetgevende, de executieve en de controlerende macht. Maar deze driedeling is verouderd (Cliteur & Rutgers, 1990; Witteveen, 1991). Het begrip 'vierde macht', een term van Crince le Roy, zette het zoeklicht op de bureaucratie als machtsfactor. De begrippen 'vijfde macht' en 'zesde macht' deden hetzelfde voor respectievelijk het complex van belangengroepen en de wereld van onderzoek en advies. En sinds enige tijd mogen we de media dan als 'zevende macht' in de machtenparade begroeten. Voor reflectie op de bekende persmedia was en is dus om die reden al voldoende aanleiding maar er zijn ook andere argumenten. De gevestigde journalistieke (pers)media doen verslag van politiek-bestuurlijk relevante fenomenen, maar dragen ze, onder andere via zogenoemde 'mediahypes', ook bij aan de sociale constructie van fenomenen? Wat betekent de opkomst van de interpreterende journalistiek en de opkomst van interpreterende functionarissen in en om het openbaar bestuur? Zijn er al spin doctors onder persvoorlichters die journalisten en burgers willen beïnvloeden door met informatie te 'spelen'?
Hier besteden we aandacht aan de 'oude' journalistieke persmedia die via beeld, geluid en geschrift verslag doen van politiek-bestuurlijke ontwikkelingen. De rol van de 'nieuwe' media, in het bijzonder het internet, in het openbaar bestuur is een apart onderwerp dat om aparte aandacht vraagt (zie themanummer Internet, 1999/5; Van Dijk, 1997).
Het gaat in dit nummer om de relatie tussen de politiek-bestuurlijke actoren die onderwerp van media-aandacht zijn, en de journalistieke media die deze aandacht op verschillende manieren tot uitdrukking brengen. In de letterlijke betekenis zijn de journalistieke (pers) media op te vatten als middelen of kanalen die door journalisten worden gebruikt voor de verspreiding van beelden en verhalen. Maar de media zijn meer dan communicatiemiddelen in handen van journalisten. De persmedia voeren een eigen redactioneel beleid, voeren een eigen agenda en refereren aan elkaar. De media zijn een reeks van min of meer verbonden fora voor publieke en politieke beeld- en gedachtevorming. Sociale en politieke groeperingen maken daar volop gebruik van. De oude zuilen, met hun eigen spreekbuizen in de media, zijn goeddeels verdwenen, maar andere politieke en sociale constellaties, met hun eigen lijnen naar de media, zijn ervoor in de plaats gekomen.
De media worden vanzelfsprekend gebruikt door producerende journalisten, maar de journalistieke media worden op hun beurt ook gebruikt door andere actoren, onder andere in het openbaar bestuur. Patronen van wederzijdse exploitatie en wederzijdse beïnvloeding kenmerken de verhouding tussen openbaar bestuur en media. Er bestaat zowel distantie als reciprociteit. Dit is weliswaar niet omvattend maar voor wat de relatie parlementariër-journalist betreft treffend geïllustreerd door oud-VVD-fractieleider Hans Wiegel (Bemboom, 1999).
In dit artikel worden enkele lijnen door de discussie over de rol van media in de machtenparade getrokken.
De wisselwerking tussen het openbaar bestuur en de journalistieke media is lange tijd een relatief verwaarloosd thema geweest. Er is in Nederland weinig klassieke literatuur over het onderwerp maar wel zijn er boeiende beschouwingen van onder meer communicatiewetenschappers over onderwerpen als het verschuivend medialandschap (Bakker, 1991); over krant, politiek en lezers (Van Cuilenburg, 1977; Scholten, 1982), over de politieke kleur van politieke journalisten en hun gedrag (Kaiser, 1985; Janssen, 1987; Kleinnijenhuis, 1990). Bestuurskundigen blijken vooral gericht op overheidsvoorlichting (Wagenaar, 1997); op de rol van media bij de beleidsagendering; op communicatie en beleidsvoorbereiding, zoals bij inspraak en interactief beleid (Van Woerkum, 2000); en recent ook op affaires als de Brent Spar-casus en de communicatie bij conflicten als het Oosterparkconflict (COT, 1997). De relatie media-openbaar bestuur is intussen in verschillende disciplines verder verkend.
Wat zijn dominante beelden, die de perceptie van de relatie 'media en openbaar bestuur' in algemene zin kleuren. We baseren ons zowel op literatuur als op discussie op een recent congres hierover.
Ten eerste is daar het heroïsche beeld van de journalistiek en de media dat in films en boeken nogal eens naar voren wordt gebracht. Het is het beeld van de wakkere journalist, de luis in de pels van politiek en bestuur, die het spel van de macht blootlegt en aan de kaak stelt. Zijn tegenspelers hebben vaak meer geld en aanzien. Maar de journalist heeft een belangrijk machtsmiddel: hij wordt ondersteund door media die zijn beelden en verhalen op grote schaal kunnen verspreiden. Regeringen kunnen via de media in de hoek worden gedreven. Presidenten kunnen aangezet worden tot aftreden. Dat dit niet alleen in de wereld van de fictie gebeurt, hebben Woodward & Bernstein bij het Watergateschandaal bewezen. Het beeld van de ontmaskeraar, van de luis in de pels, van de oplettende waakhond, is een belangrijk betekenisgevend beeld. De journalistiek is er volgens Jeremy Paxman (1990), sterjournalist uit Engeland, zeker niet om de macht te sparen: 'the correct relationship of a journalist to a politician is that of dog to a lamppost'.
Te onzent heeft Henk Hofland (1972) met verve gewezen op het belang van 'tegels lichten': hoofdtaak van de journalistiek in Nederland is het vertellen van 'ware verhalen over autoriteiten in het land van de voldongen feiten'. Een aantal journalisten probeerde in zijn voetsporen te treden. Bakker c.s. (1991) formuleerden een leidraad voor de speurende verslaggever. Journalisten als bijvoorbeeld T.J. Meeus kwamen met (pogingen tot) ontmaskerende beschouwingen over bijvoorbeeld Securitel, Technolease en ESF-subsidies.
Hiertegenover staat het kritische beeld van de journalistiek en de media dat sinds enige tijd in opmars lijkt. Tijdens het recente congres 'Openbaar Bestuur en Media' drong het beeld van kritiek op in meerdere of mindere mate slordige onthullingsjournalistiek zich ook aanmerkelijk meer op de voorgrond dan het heroïsche beeld. Het organiserend congresco-mité heeft enkele actuele citaten verzameld die boekdelen spreken (in onderstaande figuur een greep hieruit). De lijst met kritische beschouwingen kan makkelijk worden aangevuld: denk aan de kritiek op de rol van de media bij de affaire-Brent Spar (Jordan, 1988), bij de affaire-El Moumni, de kritiek van Koningin Beatrix op de pers ('de leugen regeert'), alsmede de kritiek van Thom de Graaf en een reeks andere politici (en ook sommige journalisten en commentatoren) op de werking van de 'mediacratie'.
Figuur 1: Openbaar Bestuur en media: wie regeert wie? 2
|
Sommige journalisten betogen dat het onterecht is om te veel alleen te letten op wat journalisten doen. Ook het gedrag van politici verdient aandacht en zeker ook de wisselwerking tussen politici, persvoorlichters en journalisten (Smits, 2001). Persoonlijke berichten, infotainment, hypes worden soms geboren door gericht lekken van medewerkers van politici en door mislukte toedekoperaties. Er is derhalve ook een derde beeld mogelijk, dat ook wordt erkend in kringen van overheidsvoorlichters (Inen, 2001: 12). Dat is het beeld van de strijd tussen media en openbaar bestuur, tussen journalisten, bestuurders en andere belanghebbenden om de waarheid, om belangen, om posities in de politieke arena. Journalisten zijn gewikkeld in een gevecht om de waarheid en meer dan dat. Politici hebben soms belang bij verzwijgen, bij het klein houden van bepaalde kwesties in plaats van het uitvergroten, bij bepaalde informatie die wel verschijnt en andere die niet verschijnt. En dat geldt ook voor belangengroepen. Journalistiek gedrag leidt tot contra-actie van bestuurders en omgekeerd. Het beeld waar het hier om gaat is er een van actie en tegenactie tussen bestuur en journalistiek. Journalisten weten dat ze de strijd soms verliezen zonder dat ze het in de gaten hebben.
Een voorbeeld hiervan is de kilometerheffing. In september 2001 viel in vrijwel alle dagbladen het door V&W aangereikte bericht aan te treffen dat de beoogde kilometerheffïng positiever is dan rekeningrijden. 'Kilometerheffing gunstig voor files' luidde de kop. De feitelijke inhoud kwam er echter op neer dat door de kilometerheffing het oponthoud van automobilisten in 2010 landelijk met 28 procent zal zijn toegenomen. Rekeningrijden zou voor 40 procent meer vertraging zorgen. De kop was dus onjuist. De kop had dus moeten luiden: 'Fileprobleem wordt komende jaren groter ondanks kilometerheffing'. Of 'kilometerheffing evenals rekeningrijden geen oplossing voor fileprobleem'. De beoogde kilometerheffing vormt immers slechts een beperkte rem op het totaal gereden aantal kilometers dat tot 2010 toeneemt. Het fileprobleem wordt nog groter dan het al is en niet kleiner. Soms zijn de media tandeloos en nemen ze persberichten te makkelijk over. Dan verliezen ze de strijd, bijvoorbeeld omdat een bericht niet behandeld werd door een specialist op een beleidsterrein.
Politieke bestuurders hebben meestal wel weet van de strijd om informatie en zijn ook gebonden, maar weer door andere logica's dan die van een journalistiek bedrijf. Ze weten dat ze de strijd in een politieke arena waarin beleid nog niet geheel klaar is maar partijen zich al ingraven, lekken, delen van beleidsstukken in ontwerp al publiekelijk kritiseren, kunnen verliezen. De val van staatssecretaris Hans Simons, bekend van het plan-Simons voor herstructurering van de gezondheidszorg, wordt voor een groot deel hieruit verklaard. Simons besloot destijds het spel netjes te spelen. Hij kon en wilde toentertijd niet reageren omdat zijn beleidsvoornemen nog niet klaar was en dus niet openbaar gemaakt kon worden. Intussen waren delen van het concept al stukje bij beetje 'afgeschoten' (Inen, 2001: 13). Kortom, de relatie media-openbaar bestuur kent zijn logica's en handenbinders.
Kritische beelden over de relatie tussen media en openbaar bestuur worden thans vaak opgehangen aan het begrip mediacratie (Bovens, 2000; Van Dam, 2001). Dit begrip is tweeledig: het is voor een deel beschrijvend van aard (de impact van de media is groot) en voor een deel kritiserend van aard (de impact van de media is te groot of verschuift in ongewenste richting).
De potentiële invloed van de media op het openbaar bestuur is veelzijdig. De media zijn actief op het terrein van controle, onderzoek, advisering en pressie. Daarmee komen ze in het vaarwater van de andere machten in de eerder genoemde machtenparade. Als we de macht van de persmedia in het publieke domein in een wat breder perspectief plaatsen, dan dringen vier sets van functies zich op: agendering/politisering; transparantie/controle; veroordeling/legitimatie; en informatie/verstrooiing.
Met de verminderde betekenis van de publieke vergaderzalen des lands (Tweede Kamer, Eerste Kamer, Provinciale Staten, Gemeenteraden), lijken de media steeds meer de loci en foci van presentatie, verantwoording en beïnvloeding te worden. Iets of iemand 'bestaat' pas echt als de media het bevestigen. Onder de lampen van 'Wouke' of 'Ferry' moet de politicus vaak meer zweten dan onder die van 'Jeltje'. Beleidsbepalende concepten en symbolen klinken pas goed door als de media ze doen doorklinken. Voor de formele goedkeuring is het natuurlijk van belang dat een beleidsplan 'door de Kamer' komt, maar voor de feitelijke doorwerking is het vaak nog veel belangrijker dat het 'door de pers' komt. Voor een minister is het lezen van kranten en weekbladen dan ook 'werk'.
De kritische component in het discours over de mediacratie (de mediamacht is te groot) kent veel varianten. We noemen een aantal kritiek- en discussiepunten. Een aantal hiervan is rijp voor verder onderzoek.
Ten eerste, in de politieke journalistiek, zou de aloude en gerespecteerde rol van 'waakhond' (vervaarlijk, maar op een ingetogen wijze) worden verdrongen door het gedrag van enerzijds gemakzuchtige 'schoothond', die de persberichten van de overheid braaf herkauwt, en anderzijds de offensieve 'pitbull', die blaft naar alles wat voorbij komt. Van de journalistiek wordt verwacht dat ze prioriteiten kan stellen en evenwichtige berichtgeving kan plegen.
Welke de afwegingen over prioriteiten zijn, ontgaat velen. Dat de journalistieke prioriteitkeuze grote gevolgen heeft voor nationale debatten die uitblijven of zich aandienen, zullen weinigen ontkennen. Veel besluitvorming voltrekt zich bij de Europese Unie maar een tv-programma als 'Brussel Vandaag' bestaat niet. EU-commissaris Bolkestein heeft weinig te duchten van de Nederlandse journalisten. Hoe een Europarlementariër zijn werkweek doorkomt, het blijft voor de burgers van Goes tot Kudelstaart een vraagteken. Prinsjesdag is een hoogtepunt van nationale politiek, terwijl het op allerlei gebied een illusie is te denken dat 'Den Haag' het nog voor het zeggen heeft. Prinsjesdag is inderdaad 'een onterechte show van Haagse autonomie' (Van Schendelen, 2001).
Ten tweede, de politiek verpersoonlijkt en dat heeft gevolgen voor de journalistiek want die richt zich minder alleen op grote beleidsvragen. Waar ideologische verschillen verdampen of kleiner worden, of minder relevant worden, gaan politici zich (meer) persoonlijk profileren door in te spelen op voorkeursstemmen of doen hun partijen dat. Hoewel in het zuiden veel kiezers altijd al stemden op een bepaalde kandidaat, gingen politieke partijen onlangs daar nog meer op inspelen. Bijna de gehele CDA-fractie werd bij de recente Limburgse Statenverkiezingen op 'voorkeur' gekozen. Het CDA had het gewenst succes zonder dat dit leidde tot de politieke entree van zangers, cabaretiers, schrijvers of ex-voetballers. Daarom werd die verpersoonlijking provinciaal niet in de journalistiek doorgetrokken. Maar elders gebeurt dat wel. Op voorkeur gekozen politici blijken ook markant in de volksvertegenwoordiging. Journalisten besteedden daarom grote aandacht aan de zanger-politicus Henk Westbroek en Jan Nagel (Leefbaar Nederland).
Verpersoonlijking van de politiek draagt geleidelijk bij aan tabloid television die veel aandacht heeft voor schandalen en conflicten. Denk aan de affaire-Scharping in Duitsland. De zaak-Brinkman, de zaak-Bolkestein, en de zaak-Peper zijn voorbeelden van nationale persaan-dacht voor het persoonlijk wel en wee van een politicus: aandacht voor bijbanen, relaties, integriteit. De kwestie-Peper kreeg een enorme media-aandacht en het gevolg was veel commotie (Soetenhorst & Zonneveld, 2001). De presentatie van het onderzoeksrapport werd bezocht door meer dan honderd journalisten en een aantal cameraploegen.
De toenemende verpersoonlijking van de politiek en de media-aandacht voor het persoonlijke heeft allerlei gevolgen binnen partijen. Bij de keuze van de lijsttrekker wordt dan ook meer en meer gelet op achtergrond, relaties en uitstraling, wat weer inspeelt op hoe de politicus bejegend wordt. Hoe erg is dit? De groeiende verpersoonlijking van de politiek impliceert dat bepaalde inhoudelijke kwesties minder persaandacht krijgen en menig debat in de politieke democratie verschuift naar persoonlijke ethiek (staat de politicus in zijn privé-leven abortus toe?; rijdt de politicus die meer verkeershandhaving wil eigenlijk zelf te hard?). Hierop is weinig kritiek mogelijk (cf. Bovens, 2000). De kritiek op de verpersoonlijking van de politiek snijdt niet veel hout, mits journalisten in hun berichtgeving voldoen aan eisen van distantie, prudentie, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid (hoor en wederhoor, enz.). Maar bepaalde journalisten willen met hun verhalen meer dan vroeger zelf een rol spelen in de politiek, wat vragen over de persoonlijke ethiek van journalisten oproept. Van Dam (2000) wijst hierop in een beschouwing over een tv-programma dat de gouden handdruk voor gemeentesecretarissen behandelde.
Een andere kritiek sluit aan op de journalistieke interesse in het persoonlijke van de politicus. Er zou sprake zijn van toenemende oppervlakkigheid en popularisering van het (politieke) nieuws. Informatie en entertainment zouden steeds meer samenvloeien in een groeiende stroom van 'infotainment'. De hedendaagse pers zou zich steeds meer richten op het sappige, het emotionele, op drama's, incidenten, spanning en sensatie, op pakkende beelden en pakkende 'quootjes', met als gevolg een structurele vertekening in de berichtgeving.
Deze ontwikkeling is overigens niet geheel aan persmedia toe te rekenen. Ze wordt opgeroepen door omstandigheden. Ten eerste, politieke partijen organiseren zelf ook politieke bijeenkomsten met veel infotainment. In de studio's in Aalsmeer worden op verzoek van een of meer politieke partijen weer voorbereidingen getroffen voor partij-'events' bij de volgende Kamerverkiezingen. Ten tweede, de concurrentie tussen media wordt heviger, waardoor de neiging zich te willen onderscheiden toeneemt. Dat geldt ook voor de 'drang tot presteren' (Van Dam, 2001). Ook journalisten krijgen meer te maken met de nog voortgaande disseminatie van het denken uit new public management, zoals zich dat uit in 'resultaatgericht werken'. De prestatiemoraal marcheert ook in de persmedia op en 'ze verdringt de echte moraal', aldus Van Dam in de NRC (2001). Wie niets kan vinden op inhoudelijk terrein, gaat op zoek naar 'human interest'.
Een andere discussie betreft de vraag of persmedia de proportionaliteit of maatvoering steeds voldoende in het oog houden. Hier wordt wel het voorbeeld van Singh Varma opgevoerd, bijvoorbeeld door Marcel van Dam (2001). De vraag wordt gesteld welk algemeen belang gediend is met het uitmelken van een trieste affaire (wel of niet geestesziek?) met veel particuliere details boven de vraag of GroenLinks een adequaat rekruterings- en begeleidingsbeleid van parlementariërs voert. Volgens sommigen had deze kwestie in de pers minder of geen aandacht moeten krijgen, volgens anderen daarentegen is de kwestie een pars pro toto: alleen al de rekrutering en de interne behandeling van deze kwestie toont dat GroenLinks onvoldoende kwaliteit heeft om toe te treden tot een volgend kabinet. Het gaat om een dilemma voor journalisten temeer omdat gedurende de periode van berichtgeving nieuwe feiten boven water kwamen die de kwestie in een ander daglicht plaatsten.
Een bijzondere vorm van kritiek is de vertekening die voortvloeit uit zogenoemde 'mediahypes' en de kritiek dat overheidsbestuurders en ambtenaren hierin zelf een aandeel (kunnen) hebben. Vasterman (2001) doet daar verslag van. Hij stelt: 'Nieuwsproductie heeft een sterk zelfreferentieel karakter, redacties oriënteren zich sterk op elkaar en gaan op onderwerpen door, omdat de andere media dat ook doen. Dit draagt bij tot het ontstaan van een brede nieuwsgolf. De berichtgeving over 'zinloos geweld' is hiervan een voorbeeld. Er is dan soms sprake van 'coproductie' doordat media zich richten op de eerste - soms originele - definiëring van een vraagstuk door een burgemeester of politiechef en daarop doorgaan. Mediahypes worden niet alleen door journalisten geproduceerd maar soms ook met gericht behulp van - al of niet lekkende - actoren in het openbaar bestuur.
Meer in het algemeen is tussen media en openbaar bestuur sprake van een spiraalwerking die uitloopt op 'mediacratie'. Deze wordt niet alleen aangedreven door de schrijvende en beeldende journalistiek, maar ook door politici en bestuurders die graag in het nieuws zijn, die 'scoren in de media' hoog op de prioriteitenlijst hebben staan, en die soms even hijgerig achter incidenten aanlopen als de bekritiseerde journalistiek. De casus Sorgdrager/Docters van Leeuwen geeft materiaal dat wijst op een actie-reactieketen (Van Liempt & Van Westing, 2000). Ook de verwijtende reactie van het eerste kabinet-Kok naar een topambtenaar nog voor het verslag van de Bijlmer-enquête openbaar was, bracht 'nieuws' op gang (Nieuwenkamp, 2001).
Is de politieke journalist niet meer neutraal? Politieke journalisten werken in 2001 anders dan Henri Faas in 1961. Veel politieke journalisten zijn lid van een politieke partij of hebben een partijvoorkeur, waarbij de voorkeur voor de PvdA eruit springt in vergelijking met de landelijke verkiezingsuitslagen (Jansen, 1987; De Zwart, 1998: 156). De politieke journalisten komen vaker voor hun eigen mening uit, hanteren interpretatiekaders, schrijven zelf vaker stukken op opiniepagina's of vullen een eigen column. Dit laatste blijkt niet alleen uit landelijke maar ook uit een aantal regionale kranten. Het zelfbewustzijn van de journalisten groeit, ze krijgen dan ook eigen journalistenpanels of die (radio)panels blijven bestaan. De eerste geïnterviewde op tv na het uitspreken van de Troonrede op Prinsjesdag was ... een journalist: Kees Lunshof. Journalisten komen in interviews met een politicus soms meer zelf aan het woord dan de geïnterviewde: het Andries Kneveleffect. Een andere indicator betreft een tv-uitzending ten tijde van de verkiezingen: de individuele fractieleiders kwamen gemiddeld minder aan het woord dan elk van de ondervragende journalisten (Van Praag, 2001). Het verrast niet dat menig politicus van mening is dat hij in interviews de eigen politieke boodschap niet meer goed kwijt kan. De reactie van Bolkestein was daarop: dan schrijf ik zelf opiniebijdragen, hou een speech of schrijf een boek. Dan heb je immers zelf de inhoud in de hand. Hoewel dit de meeste politici niet gegeven is, grijpt ook een aantal 'coming men' naar de tekstverwerker.
Hoe betrouwbaar is de mediaberichtgeving? Persmedia wijzen soms met een beschuldigende vinger naar een politicus en brengen zelfs een campagne rond een persoon op gang zonder dat de kritiek voldoende gestaafd wordt door feiten, aldus Van Dam (2001). Bovendien wordt te vlug met het vingertje gewezen. Bepaalde journalisten zouden beoogd PvdA-lijsttrekker Ad Melkert hebben willen slachtofferen vanwege zijn vroegere betrokkenheid als minister bij de ESF-subsidies nog voor het rapport-Koning verscheen, dat juist de ESF-zaak zou verhelderen. Deze journalisten kregen het verwijt van onzorgvuldigheid wat vervolgens niet leidde tot het steken van de hand in eigen boezem toen van bepaalde beschuldigingen van malversaties met ESF-gelden niets overbleef. Persmedia wordt verweten dat de buitenwereld streng de maat genomen wordt maar de eigen journalistieke kwaliteitszorg te minnetjes is. Kranten zijn mager met rectificeren waardoor het rectificatie-instrument bot is geworden. Intussen is er overigens wel - vrijwel niet opgemerkt - onderzoek dat interne zwakten van journalisten, zoals het te weinig checken van informatie, bloot legt (Bakker, 1998). Journalisten zullen repliceren dat een partij groot belang kan hebben bij een bepaald beeld van een kwestie.
Wat is nu te midden van al deze beelden een dominant beeld? In de kritiek op de mediacratie wordt vaak naar voren gebracht dat het 'oppervlakkige beeld' het meer 'bezonnen woord' dreigt te gaan verdringen. In zijn bijdrage aan het congres stelde VVD-fractievoorzitter Hans Dijkstal bijvoorbeeld dat in de mediacratie het beeld boven het woord gaat, en dat het gesproken woord vervolgens weer boven het geschreven woord gaat. Dat verklaart volgens hem de toenemende invloed van de televisie - bij uitstek geschikt voor het combineren van pakkend beeld en pakkend geluid - op het publieke domein, een ontwikkeling die hij overwegend negatief beoordeelt.
Hij staat in die kritiek niet alleen. Grote namen komen met vergelijkbare kritiek. Klassieker in dit genre is Neil Postmans Amusing Ourselves to Death (1985). De televisie is volgens Postman de dood in de pot van het publieke leven, en van het publieke en politieke debat. De verdringing van de 'typografische cultuur' door de 'beeldcultuur' brengt een wereld dichterbij die niet zozeer aan Orwells 'Big Brother' doet denken (sommige critici van de massamedia suggereerden dat) maar eerder aan Huxley's Brave New World: de televisie is dan het slaap-annex genotsmiddel waarmee het publiek in een 'heerlijke' staat van versuffing wordt gebracht.
Ook Robert Putnam toont zich in zijn recente boek Bowling Alone (2000) zeer kritisch over het (negatieve) effect van de televisie op het publieke domein. De televisie is volgens hem een van de oorzaken voor het interen van het politieke en sociale kapitaal in de Verenigde Staten. Amerikanen zouden elkaar minder in het gemeenschappelijke publieke domein treffen, (mede) omdat ze voor een groot deel van de tijd in hun privé-domein zitten, voor de televisie die hen hooguit 'infotainment' biedt waarvan ze in termen van politiek en sociaal kapitaal weinig wijzer worden. De tegenwerping dat dat niet opgaat voor de 'serieuze televisie' wordt door Bourdieu (1998) fel bestreden. Als 'sociaal veld' staat de televisie - ook de 'serieuze televisie' met de politiek-relevante items - bloot aan allerlei corrumperende invloeden. Bourdieu noemt de televisie - met de bijbehorende 'kijkcijferdwang', de reproductie van 'instant-meningen', de journalistieke 'zelfreferentialiteit', de gevaarlijke 'aangepastheid', en het vermogen tot 'symbolisch geweld' - zelfs een gevaar voor de democratie.
Er zijn voldoende voorbeelden te bedenken bij de stelling dat het 'oppervlakkige beeld' het 'bezonnen woord' dreigt te verdringen. Een klassiek voorbeeld is het televisiedebat Nixon-Kennedy: de radioluisteraars, die niet werden afgeleid door het vermoeide uiterlijk van Richard Nixon en het gebruinde gelaat van John Kennedy, vonden dat Nixon had gewonnen, maar de televisiekijkers gaven de doorslag. Een recenter voorbeeld is de casus Brent Spar: genuanceerde achtergrondstukken in de krant, die er wel degelijk ook waren, hadden een totaal andere impact dan de foto's in de krant (de plaatjes bij de praatjes) en vooral de beelden op de televisie, die een strijd tussen een (kleine, koene) David versus een (grote, vuilspelende) Goliath suggereerden, en dit tot het dominante interpretatiekader maakten (Koek, 1996).
Toch is er ook reden genoeg om voorzichtig te zijn met generalisaties in de trant van 'de beeldende media oefenen steeds meer invloed uit op het openbaar bestuur'. Als het om de relatie tussen media en openbaar bestuur gaat, moeten we voortdurend de vraag blijven stellen: over welke media hebben we het en over welke onderdelen van het openbaar bestuur hebben we het wanneer? Er zijn zeker overeenkomsten, maar ook niet te verwaarlozen verschillen tussen televisie, radio, geschreven media, en daarbinnen weer tussen populariserende media en kwaliteitsmedia. Hetzelfde geldt voor het politieke, ambtelijke en professionele deel van het openbaar bestuur. Voor de politicus op verkiezingspad is de televisie veel belangrijker dan voor de publieke manager die een nieuw beleidsarrangement aan de man probeert te brengen: een Special in Binnenlands Bestuur en een forse bijdrage op de opiniepagina van NRC-Handelsblad of de Volkskrant liggen dan veel meer op het pad dan een item op televisie (als een dergelijk item al gemaakt zou worden).
Behalve naar actoren binnen het openbaar bestuur moet ook onderscheid worden gemaakt naar soorten processen binnen het openbaar bestuur. Onalledaagse besluitvormingsprocessen rond onalledaagse 'events' (het afzinken van de Brent Spar, presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten, etc.) zijn meer film- en fotogeniek dan de alledaagse, weinig spectaculaire 'polderoverleggen' in de talloze beleidsnetwerken - waar Den Haag Vandaag dan ook zelden verslag van doet. Het eerste type processen verhoudt zich tot het tweede type als het spreekwoordelijke topje tot de ijsberg. Waar het licht van de camera's niet komt, daar doet echter de schrijvende journalistiek soms mooi onderzoekswerk. Denk aan de reconstructie van de besluitvorming over de Betuweroute door Boom en Metze (1997).
Daarmee is overigens niet gezegd dat de schrijvende journalistiek uiteindelijk een hoger kwaliteitsniveau garandeert dan de 'beeldende journalistiek'. Programma's als 'Andere Tijden', 'De Nieuwe Wereld' en 'Het Algemeen Belang' bewijzen dat showing, in aanvulling op telling, een bijzondere waarde vertegenwoordigt. De misleidende beeldvorming rond de Brent Sparcasus is bijvoorbeeld uitgebreid geanalyseerd in een voortreffelijke televisiedocumentaire (Een geschenk uit de Hemel). Postman, Bourdieu en Putnam hebben natuurlijk wel gelijk als ze zeggen dat de belangrijkste tendensen in televisieland niet in de richting van dit soort programma's werken.
In dit nummer zijn artikelen bij elkaar gebracht die een bijdrage leveren aan de belangrijke, en in de bestuurskunde tot op heden veronachtzaamde, discussie over de wisselwerking tussen media en openbaar bestuur.
In het eerstvolgende artikel beziet Rosenthal de media in het licht van de leer der checks & balances. De media vormen in het publieke domein een factor van belang, en dienen als 'zevende macht' in de machtenparade te worden opgenomen. De media profiteren volgens Rosenthal van de in Nederland voorkomende 'controleparadox': enerzijds neemt de behoefte aan publieke controle toe, maar anderzijds geven de grondbeginselen van het bestel daarvoor weinig ruimte. Althans aan de geïnstitutionaliseerde machten. Die gaan controle vaak uit de weg, en het zijn de media die in het gat, het 'controlevacuüm', zijn gesprongen. De media zijn daarmee belangrijke 'wachters' geworden, maar wie bewaakt de wachters? Dat is een belangrijke vraag in het denken over macht en tegenmacht, en het wordt volgens Rosenthal tijd hem ook te stellen in relatie tot de media. De toegang tot de bestaande media met een groot bereik is ongelijk verdeeld, en het zijn de media zelf die het toegangsbeleid grotendeels bepalen. Mediavouchers zouden daar verandering in kunnen brengen. Ze zijn onderdeel van een serie voorstellen die Rosenthal doet om de media, beter dan thans het geval is, 'onderwerp te maken van publieke afweging.' Als belangrijke machtsfactor verdienen ze een plek in een fatsoenlijk systeem van checks & balances.
De mediamacht is ook begrensd. Rampen als die in Enschede en Volendam worden niet door de media veroorzaakt. Maar media kunnen wel degelijk feiten en gebeurtenissen maken en kleuren. Het artikel van Vasterman maakt duidelijk dat de publieke beeldvorming van trends en tendensen omtrent zulke gebeurtenissen als de ramp in Enschede wel degelijk door de media kunnen worden geschapen. Hij illustreert dit aan de hand van het discours over 'zinloos geweld', waarop hij de idee van mediahypes en zelfversterkende nieuwsgolven toepast. Geweldsdelicten, als die waarvan Daniel van Cotthem (in Vlaardingen) en Meindert Tjoelker (in Leeuwarden) het slachtoffer werden, worden niet door de media gecreëerd, maar het beeld van een opwellende golf van 'zinloos geweld' wel. Dit is een door de media vertekend beeld, en een dergelijk beeld vormt een wankele basis voor de ontwikkeling van publiek beleid. Evenals Rosenthal meent Vasterman dat het goed is om een kritische vorm van 'weerstand' te ontwikkelen tegen gemediatiseerde beeldvorming, maar hij legt deels andere accenten. Hij wijst bijvoorbeeld heel nadrukkelijk op de verantwoordelijkheid van de officiële woordvoerders en nieuwsmakelaars in het openbaar bestuur, die met hun initiële 'labeling' (verkeersongeluk of zinloos geweld?) vaak aan het begin van een nieuwsgolf staan.
Van Praag vergelijkt de Nederlandse mediamarkt met die in de Verenigde Staten, waar sinds het midden van de jaren zeventig in de politieke verslaggeving een fundamentele verschuiving van descriptieve journalistiek naar interpreterende journalistiek wordt waargenomen. 'De journalist interpreteert het nieuws vanuit wat hij/zij denkt dat de achterliggende motieven van de politicus zijn en zoekt de feiten erbij...' Politieke verslaggeving gaat meer op sportverslaggeving lijken, met de bijpassende aandacht voor verstrooiing, spanning en sensatie. Politieke nieuwsmakelaars, doctors of spin, leveren hieraan op hun eigen manier een bijdrage. De Amerikaanse literatuur terzake schetst een somber beeld van deze ontwikkeling, een beeld dat voor Nederland niet geheel en al opgaat; maar spin doctoring lijkt niet afwezig. 'Informatie' is door bepaalde adviseurs wel degelijk vooraf 'bewerkt' met het oogmerk gewenste effecten in de persmedia te bereiken. Dat wordt ook toegegeven.
Het Nederlandse beeld is genuanceerd en gematigd, maar dat laat onverlet dat ook in de Nederlandse politieke mediamarkt wezenlijke veranderingen plaatsvinden die vragen oproepen voor en uitdagingen stellen aan het openbaar bestuur. Inspelend op en meewerkend aan veranderingen in de politieke mediamarkt laat het openbaar bestuur reeds enkele decennia een opkomst zien van overredende publiekscampagnes en actieve voorlichting, waarbij de grens tussen vastgesteld beleid en nog niet vastgesteld beleid steeds vager wordt. Het simpel vaststellen dat het met 'spin doctoring' en andere 'Amerikaanse toestanden' in de Nederlandse politiek-bestuurlijke cultuur zo'n vaart niet zal lopen, is volgens Van Praag niet genoeg: de feitelijke ontwikkelingen vragen om meer dan dat.
In het laatste artikel doet Smits verslag van een onderzoek naar de rolopvattingen van directeuren Voorlichting bij de rijksoverheid. Voldoen deze aan het stereotype van de 'spin doctor', zoals bekend uit de Amerikaanse en Engelse praktijk (Jones, 1996; 1999)? Smits schetst het beeld van een diverse beroepsgroep, die balanceert tussen verschillende loyaliteiten en belangen, en die niet tot een specifiek stereotype kan worden gereduceerd. De populatie van directeuren Voorlichting van de rijksoverheid vertoont een evenwichtige mengeling van niet minder dan drie typen: de procesregisseur, de ondernemende voorlichter en de communicatieadviseur. Ten aanzien van spin doctoring, het strategisch omspringen met informatie, volgen drie van de dertien directeuren een 'precieze', afhoudende benadering, vijf een 'rekkelijke' benadering, en vijf een benadering die tussen rekkelijk en precies inzit. Het verschijnsel 'spin doctoring' is niet onbekend, maar lijkt niet erg dominant. 'De voorlichters zien zich overwegend in de eerste plaats als adviseur en niet zozeer als strateeg, die handig met informatie goochelt,' concludeert Smits. De voorlichters zijn sterk gericht op de politieke leiding, maar hoeden zich voor een eenzijdige rol als 'advocaat' van de minister.
Het thema geeft aanleiding voor veel verder onderzoek. Een eerste thema is wat de betekenis van het rapport van de commissie-Wallage In dienst van de democratie zal zijn voor de verhouding media-openbaar bestuur. Moet in een strijdsituatie, waarbij persmedia en openbaar bestuur strijden om in het belang van de politieke democratie de waarheid boven tafel te krijgen, de overheid meer haar wil kunnen opleggen door boodschappen te verspreiden zonder een intermediair? De commissie-Wallage onderzocht hoe de overheid haar communicatie met de burgers kan verbeteren. Als bijlage bij het eindrapport verscheen een rapport van de voorlichtingsraad Overheidscommunicatie en medialandschap. Hierin komt de rol van de persmedia aan bod. De pers blijkt niet zo'n goede rol te spelen volgens dit document. 'Berichten van de overheid worden vaak onvolledig, onjuist of in het geheel niet weergegeven. Meestal ontbreekt de context en vaak creëren de media de feiten zelf door over mogelijke gebeurtenissen te speculeren of daarop zelfs vooruit te lopen. Andere media reageren daar weer op, en een nieuwe mediahype is geboren'. Wat te doen? Een overheid kan niet meer de berichtgeving in persmedia bepalen maar kan wel de relevante informatie in de door haar gewenste vorm integraal beschikbaar stellen, zodat burgers daar met voorbijgaan aan media kennis van kunnen nemen. Dat betekent een omslag. Ambtenaren neigen ertoe om informatie vertrouwelijk te houden 'tenzij', terwijl de commissie-Wallage meer pleit voor 'openbaar, tenzij'. Veel rapporten kunnen via het internet verspreid worden. In dit verband is ook het rapport van de commissie-Docters van Leeuwen Burger en overheid in de informatiesamenleving lezenswaard. De vraag is wat de betekenis van de opkomst van de nieuwe, elektronische media is voor de persmedia. Bedreigt de opkomst van het internet als netwerk van 'unmediated media' de gevestigde journalistiek als complex van 'mediated media', of bieden de nieuwe media ook nieuwe kansen aan de oude, journalistieke media? En wie brengt overheidsinformatie transparant en snel: nrc.nl of overheid.nl?
Uiteraard zijn er meer prangende vragen die binnen de begrensde ruimte van dit themanummer onvoldoende uitgewerkt kunnen worden. We noemen er nog twee.
Ten eerste: de betekenis van de commercialisering van de media voor het publieke domein. Wordt de belofte van de markt - de efficiënte bediening van een diverse vraag met een divers aanbod - waargemaakt, of leidt commercialisering tot versnipperde homogeniteit, tot oppervlakkige diversiteit zonder dieperliggende pluriformiteit?
Ten tweede: de betekenis van globalisering in medialand. Leidt de opkomst van lokale/regionale media enerzijds, en de gelijktijdige opkomst van globale/internationale media anderzijds, tot een verminderde aandacht voor het nationale niveau van berichtgeving? Wordt het nationale niveau het traditioneel zwakke middenniveau, klemgezet tussen de krachten van lokalisering en globalisering, of is hier geen sprake van een zero-sum game? Dit zijn belangrijke kwesties, en er zijn er natuurlijk meer, die in de verdere discussie over de wisselwerking tussen media en publiek domein aandacht verdienen.
Bakker, P. e.a., Onthullingsjournalistiek, Groningen, 1991.
Bakker, P., Mediageschiedenis, Groningen, 1991.
Bakker, P., Regionale journalistiek, Amsterdam, 1998.
Banning, C. & T. Meeus, De onzichtbare hand van de politiek - De achterkamers van Paars en de heimelijke steun aan Philips, Amsterdam, 1998.
Bemboom, W., Hans Wiegel en de media, Naarden, 1999.
Berg, J. van den, e.a., Tussen Nieuwspoort en Binnenhof, Den Haag, 1989.
Boom, H. & M. Metze, Slag om de Betuweroute, Amsterdam, 1997.
Bourdieu, P., Over televisie, Amsterdam, 1998.
Bovens, M., De democratie als mediacratie, in: Staatscourant, 26 april 2000.
Bovens, M., De verpersoonlijking van de politiek, in: Staatscourant, 22 maart 2000.
Bovens, M., H. Geveke & J. de Vries, Strikt vertrouwelijk: lekken in het openbaar bestuur, in: Beleid en Maatschappij, 1993, nr. 2, pp. 61-81.
Cliteur, P. & M. Rutgers (red.), De Trias onder spanning, Groningen, 1990.
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie, Den Haag, 2001.
Crisis Onderzoek Team, Crises in het nieuws, Alphen, 1997.
Cuilenburg, J. van, Lezer, krant en politiek - Een empirische studie naar Nederlandse dagbladen en hun lezers, Amsterdam, 1977.
Dam, M. van, De mediacratie, in: De Volkskrant, 23 aug. 2001.
Dam, M. van, Riooljournalistiek, in: Staatscourant, 18 april 2000.
Dijk, J. van, Nieuwe media & politiek, Houten, 1997.
Drok, N. & T. Jansen, Even geen Den Haag Vandaag, Den Haag, 2001.
Geelen, J., Het Haagse huwelijk - Hoe pers en politiek tot elkaar veroordeeld zijn, Nijmegen, 1998.
Goede, P. de, e.a. (red.), Lokale media en lokaal bestuur, Houten, 1996.
Groenhuijsen, Ch. & A. van Liempt, Live! -Macht, missers en meningen van de nieuwsmakers op TV, Den Haag, 1995.
Heijboer, P. en H. Horsten, De ABP-affaire - De journalistieke jacht op fraudes in de bouwwereld, Amsterdam, 1988.
Hofland, H., Tegels lichten, Amsterdam, 1972.
Houwaart, D., Notities van een ambtenaar, Kampen, 1995.
Inen, J., Bang voor praatjes, in: Intermediar, 13 september 2001, pp. 11-13.
Jansen, C., Politiek en dagbladjournalistiek, Bussum, 1987.
Jones, N., Sound bites and spin doctors, Londen, 1996.
Jones, N., Sultans of spin, Londen, 1999.
Jordan, G., Indirect causes and effects in policy change: the Brent Spar case, in: Public Administration, vol. 74, winter 1988, pp. 713-740.
Kaiser, A., Haagse journalistiek - Een empirisch onderzoek naar de relatie tussen journalisten en parlementariërs, Amsterdam, 1985.
Kleinnijenhuis, J., Op zoek naar nieuws - Onderzoek naar journalistieke informatieverwerking en politiek, Amsterdam, 1990.
Koek, T., Het Brent Spar-syndroom, in: Jaarboek overheidscommunicatie, Den Haag, 1996, pp. 9-24.
Kramer, N.P., e.a. (red.), Politieke communicatie in Nederland, Den Haag, 1994.
Liempt, A. van, & G. van Westing, Klem in de draaideur, Amsterdam, 2000.
Newman, B., The mass marketing of politics, Beverly Hills, 1999.
Nieuwenkamp, R., De prijs van het politiek primaat, Delft, 2001.
Nye, J., P. Zelikow & D. King (eds.), Why people don't trust government, Cambridge, 1997.
Paxman, J., Friends in High Places: Who runs Britain, Londen, 1990.
Postman, N., Amusing ourselves to death, New York, 1985.
Praag, Ph. van, De uitdaging van de interpreterende journalistiek, in: Bestuurskunde, 2001, nr. 7.
Putnam, R., Bowling alone, New York, 2000.
Ritzen, J., De minister - Een handboek, Amsterdam, 1998.
Rosenthal, U., De media: machtsuitoefening en controle op de macht, in: Bestuurskunde, 2001, nr. 7.
Rottenberg, F., Pers, praatjes en politiek, in: NRC, 2 juli 1999.
Schendelen, M. van, Een onterechte show van Haagse autonomie, in: NRC, 19 sept. 2001.
Scholten, O., Krant en democratie, Amsterdam, 1982 (diss.).
Shea, J., Modern conflicts, the media and public opinion - The Kosovo-example, in: Militaire Spectator, jrg. 169, 2000, nr. 8, pp. 405-416.
Smits, J., Spin doctors aan het Binnenhof?, in: Bestuurskunde, 2001, nr. 7.
Soetenhorst, B. & M. Zonneveld, Afrekenen met Peper, Amsterdam, 2001.
Tromp, J., Deining aan zee, Amsterdam, 1993.
Vasterman, P., Zinloos geweld als mediahype, in: Bestuurskunde, 2001, nr. 7.
Wagenaar, M., De Rijksvoorlichtingsdienst, Den Haag, 1997.
Witteveen, W., Evenwicht van machten, Zwolle, 1991.
Woerkum, C. van, Communicatie en interactieve beleidsvorming, Alphen, 2000.
Zwart, M. de, Binnenhof voor buitenlui, Amsterdam, 1998.
Themanummer mediacratie
Media in de politieke democratie
F. Hendriks en A.F.A. Korsten
De media: machtsuitoefening en controle op de macht
U. Rosenthal
Zinloos geweld als mediahype
De aanjagende rol van de media bij de sociale constructie van zinloos geweld
P.L.M. Vasterman
Media en openbaar bestuur: de uitdaging van de interpreterende journalistiek
Ph. van Praag
Spin doctors aan het Binnenhof?
Over rolopvattingen van directeuren Voorlichting bij de rijksoverheid
J.H. Smits
